1 – O
MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
- O controle externo
no Brasil nos modelos que nós temos hoje se iniciou logo após a proclamação da
República.
- No período
colonial, apesar de algumas tentativas para a criação de um órgão de controle
da despesa pública, o mais próximo que se conseguiu alcançar foi a criação do
ERÁRIO RÉGIO, o qual tinha como principal atribuição fiscalizar a arrecadação
da receita. Logo após a proclamação da independência, o ERÁRIO RÉGIO foi
transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, oportunidade em
que foram previstos os primeiros orçamentos e balanços gerais.
- Na época do
Império, tentou-se criar um Tribunal de Contas nos moldes que conhecemos hoje. Em
23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde
de Barbacena, e de José Inácio Borges, foi apresentado no Senado do Império
projeto de lei nesse sentido. Entretanto, a nobre iniciativa não conseguiu,
durante todo o período imperial, sair do papel.
- Somente com a
Proclamação da República, a ideia, graças ao pensamento reformista que figurava
na época, pode se concretizar. Assim, por meio do Decreto 966-A, de iniciativa
do então Ministro da Fazenda Rui Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da
União. Já naquela época, o Tribunal baseava-se nos princípios da autonomia,
fiscalização, julgamento e vigilância.
- A primeira
constituição republicana concedeu status constitucional ao Tribunal de Contas
da União, apesar de tê-lo colocado nas Disposições Gerais e Transitórias, art.
89, daquela Carta.
- A instalação do Tribunal de Contas, entretanto, só ocorreu em 17
de janeiro de 1893, graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de
Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.
- Originariamente o
Tribunal teve competência para exame, revisão e julgamento de todas as
operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A fiscalização se
fazia pelo sistema de registro prévio.
- A Constituição de
1891, institucionalizou o Tribunal de Contas e conferiu-lhe competências para
liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes
de serem prestadas ao Congresso Nacional.
- Na Constituição de
1934, ao Tribunal de Contas da União foi reservada uma Seção, dentro do
Capítulo Dos Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais. Assim, percebe-se
que o Tribunal ganhou uma maior relevância, na medida em que a Carta Política
concedeu-lhe um capítulo próprio.
- Foi, também, na
Constituição de 1934, a primeira vez que se estabeleceu competências
específicas para o Tribunal de Contas da União. No art. 101, foi positivado o
controle prévio dos contratos administrativos e, no 102, havia expressa
disposição para o Tribunal emitir parecer prévio sobre as contas do Presidente
da República.
- A Constituição
seguinte, a de 1937, pouco falou acerca dos Tribunais de Contas, apenas um
artigo, deixando a sua regulamentação para os normativos infraconstitucionais
(Art. 114, § único).
- Importante anotar
que a maioria dos doutrinadores considera que a Carta de 1937 colocou o TCU na
esfera do Poder Judiciário.
- A Constituição
democrática de 1946, em seu art. 2º, trouxe, pela primeira vez, a expressão
“com auxílio do Tribunal de Contas”.
- A Constituição de
1946, deixou claro que o responsável pelo Controle Externo, no âmbito federal,
era o Congresso Nacional, que seria exercido com o auxílio do TCU.
- A Carta de 1946
apresentava como competência da Corte de Contas o julgamento da legalidade das
concessões iniciais de aposentadoria, reforma e pensões, bem como o julgamento
das contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos.
- A carta de 1967
apresentou-se em moldes muito semelhante ao da atual Constituição Federal. Essa
Constituição acabou com a necessidade do controle prévio dos contratos
administrativos.
2 – O
SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
- O Brasil adotou o
Sistema de Tribunais de Contas.
- O Sistema de
Tribunais de Contas é organizado da seguinte maneira:
I - Tribunal de
Contas da União, com sede no Distrito Federal e representação em todas as
Unidades da Federação;
II - Tribunais de
Contas Estaduais – um em cada Unidade da Federação;
III - Tribunais de
Contas dos Municípios – localizados nos Estados da Bahia, Ceará, Amazonas e
Goiás;
IV - Tribunais de
Contas Municipais – localizados nos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro.
- É importante
termos em mente que cada Tribunal de Contas possui suas próprias competências,
não existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a revisora de
outra. Dessa forma, caso algum responsável seja condenado no âmbito de algum
Tribunal de Contas Estadual, ele não poderá recorrer desta condenação ao
Tribunal de Contas da União.
- A regra geral é: O responsável pela
fiscalização é o dono do recurso. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da
esfera federal, o Tribunal que irá atuar será o Tribunal de Contas da União.
Caso o recurso em questão seja do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, o
TCE do RN será o responsável pela fiscalização.
- Quanto as exceções
a regra geral, a mesma diz que o responsável pela fiscalização é o dono do
dinheiro que foi gasto. Acontece que existe a possibilidade de um ente da
federação repassar a outro ente da federação recursos, de forma voluntária,
para que seja realizada alguma atividade de interesse recíproco, são as
chamadas transferências voluntárias, que estão previstas, dentre outros
dispositivos, no art. 25, da Lei
Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
- Atenção: As transferências voluntárias
são instrumentalizadas por meio de convênios, ajustes ou outros instrumentos
congêneres.
- Assim, se foi a
União que repassou voluntariamente recursos para o município, nada mais justo
que a União fiscalize a aplicação desses recursos. Como exemplo, podemos citar
a seguinte situação hipotética:
Com intuito de
diminuir o problema do analfabetismo infantil, a União repassa, VOLUNTARIAMENTE,
a determinado município R$ 300.000,00, para que o município construa uma
escola. Percebemos que tanto a União como o município têm como objetivo a
construção da escola e que o repasse da verba não está vinculado a nenhuma
transferência de recursos determinada pela CF ou por alguma Lei.
Por conseguinte, o
Tribunal de Contas da União fiscaliza a aplicação dos recursos federais, sejam
eles gastos diretamente ou por meio de transferências voluntárias.
- No âmbito
estadual, o responsável pela fiscalização dos recursos é o Tribunal de Contas
Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCE’s a fiscalização dos
recursos gastos pelos municípios.
- Atenção: Somente em quatro estados
existe a figura dos Tribunais de Contas dos Municípios e, em apenas dois,
existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna,
compete ao TCE’s fazer a fiscalização dos recursos gastos pelos municípios.
- Com exceção dos
estados que possuam Tribunais de Contas dos Municípios, competirá ao TCE local
a fiscalização tanto do dinheiro gasto no âmbito da administração estadual como
no âmbito municipal.
- Exemplificando:
- Compete ao
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a fiscalização dos recursos
gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educação, com o Tribunal de
Justiça do Estado, entre outros. Compete, ainda, fiscalizar as despesas de
todos os municípios do Estado.
- Nos Estados que
tenham Tribunais de Contas dos Municípios (TCDM), ao Tribunal de Contas
Estadual competirá fiscalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no
âmbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Município a fiscalização
dos recursos gastos no âmbito de todos os municípios. Assim, no estado de
Goiás, competirá ao TCDM a fiscalização dos municípios de Anápolis, Luziânia,
Goiânia etc.
- Vale registrar que
os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos ligados a estrutura
organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear
os conselheiros que comporão o Tribunal.
- No país, temos
dois municípios que possuem Tribunais de Contas próprios. São eles, Rio de
Janeiro e São Paulo. Logo, a esses tribunais competirá apenas a fiscalização
desses dois municípios.
Atenção: A Constituição Federal vedou, em seu art.
31, § 4°, a criação de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim,
nenhum município pode criar a sua própria Corte de Contas. Todavia, em razão da
ADIN 154, o STF já se posicionou no sentido de que somente é vedado a criação
de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos municípios.
- Atenção: Os Tribunais de Contas dos
Municípios, quando pertencentes à estrutura estadual, não há vedação para que
sejam criados novos tribunais dessa espécie. O que o constituinte originário quis vedar foi a criação de mais uma
estrutura no âmbito municipal.
- Segundo o STF, a
criação de Tribunais de Contas dos Municípios não fere o disposto no art. 31, §
4°, da CF. Já a criação de um Tribunal de Contas Municipal seria inconstitucional.
- No tocante ao art.
31, § 2º, da CF, se faz necessário transcrevê-lo:
“Art. 31 - A
fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei.”
“§ 2º - O parecer
prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve
anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos
membros da Câmara Municipal.”
- O § 3º, do art. 31,
da CF/88, apresenta a seguinte redação:
“§ 3º - As contas
dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.”
- É importante ficar
atento que o art. 49, da LRF apresentou novo comando para a matéria, acima
normatizada, senão vejamos:
“Art. 49. As contas
apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o
exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela
sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da
sociedade.”
- A LRF apenas
elasteceu o prazo fixado na CF. A respeito do tema, encontra-se tramitando no
Supremo Tribunal Federal diversas ações diretas de inconstitucionalidade que
visam a atacar a mencionada LRF. Até a presente data, a eficácia do art. 49
está mantida.
3 -
POSIÇÃO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
- O Tribunal de
Contas da União já figurou no âmbito do Poder Judiciário, quando do advento da Constituição
de 1937.
- Para Rui Barbosa,
o Tribunal de Contas da União “é um Tribunal sui generis, possui corpo de
magistratura intermediária à administração e à legislatura”.
- Jarbas Maranhão,
acerca do Tribunal de Contas da União, apresenta a seguinte descrição:
“é um
instituto sui generis, posto de permeio entre os Poderes políticos da nação, o
Legislativo e o Executivo, sem sujeição, porém a qualquer deles”.
- Para Celso de
Mello, “o Tribunal de Contas, em nosso sistema, é um conjunto orgânico
perfeitamente autônomo.”
- A administrativista
Odete Medauar, por sua vez, no tocante ao Tribunal de Contas da União considera
que “sua
natureza, em razão das próprias normas da Constituição é a de órgão
independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes. A nosso
ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituição estatal
independente”.
- Lembrete: O controle externo da administração
pública é função afeta ao PODER LEGISLATIVO, que a exerce com o auxílio do
tribunal de contas. O Tribunal de Contas da União auxilia, exercendo uma
função, não assessorando, nem se submetendo a qualquer dos Poderes. (art. 71, da
CF/88).
- Existe uma grande
polêmica no tocante a subordinação do Tribunal
de Contas da União ao Congresso Nacional.
- Alguns autores
consideram que o TCU, por ser auxiliar do Congresso Nacional na função do
controle externo, a ele estaria subordinado.
- O Tribunal de Contas
da União e o Congresso Nacional têm, de acordo com a nossa Constituição,
funções específicas na função controle externo. Aquele auxilia este sem
subordinação.
- Considerando que é
o Tribunal de Contas da União que auxilia o Congresso Nacional e não o
contrário, a função do controle externo,
segundo a nossa Constituição, pertence ao Congresso Nacional e não ao TCU.
- Os Tribunais de
Contas são independentes porque a
própria Constituição atribui ao Tribunal de Contas da União competências
próprias e privativas (ver artigos 3º, § 2°, e 71, da CF/88).
- Atenção: As competências da Corte de
Contas não são delegadas pelo Congresso Nacional.
- Quanto à autonomia do Tribunal de Contas da
União, ela se faz presente pela possibilidade do TCU ditar a forma como pretende atuar para o cumprimento de sua missão
constitucional, pelo fato de possuir orçamento
próprio, bem como por ter iniciativa
de lei para definir o plano de cargos e salários de seus servidores, entre
outras atribuições.
- A autonomia do Tribunal
de Contas da União encontra guarida na Constituição Federal, ao combinarmos os
artigos 73 e 96 da Carta Política.
- Com relação a esse
tema, o Plenário do Supremo Tribunal Federal se posicionou da seguinte forma: “o
Tribunal de Contas da União não é preposto do Legislativo. A função que exerce
recebe diretamente da Constituição Federal, que lhe define as atribuições”.
- No tocante a definição
da posição institucional de determinado órgão, o que se pretende, na verdade, é
colocá-lo na estrutura de determinado
Poder. Isso não quer dizer que todos os órgãos integrantes de determinado
Poder devem exercer as mesmas funções.
- A Constituição
Federal registra em seu art. 2°, que são Poderes da União, harmônicos e
independentes entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Ao trazer
essa definição, o que pretendia o constituinte originário era dizer que a
União, para atingir os seus fins, terá esses três Poderes.
- Os três Poderes
podem ser compreendidos como as funções que a União deve exercer para atingir
seus objetivos. Assim sendo, temos que qualquer dos três Poderes exerce funções
típicas de outros Poderes.
- Assim, quando o
Executivo edita uma medida Provisória está, naquele ato específico exercendo a
função legislativa. Com efeito, o que se
deve levar em consideração é a função precípua que cada Poder realiza, pois,
como vimos, todos os Poderes exercem funções dos demais.
- O Tribunal de
Contas da União exerce funções dos três Poderes, apesar de não realizar, de
forma precípua, nenhuma delas, o que dificulta dizer a qual dos Poderes o TCU
pertence.
- ORGANIZACIONALMENTE
o Tribunal de Contas da União está inserido na ESTRUTURA do Poder Legislativo.
- O nosso
ordenamento jurídico, de forma geral, apresenta as seguintes divisões: Livros,
Títulos, Capítulos e Seções. A Constituição de 1988 foi toda estruturada em um
único Livro.
- Geralmente, os
códigos são divididos por Livros, a exemplo do Código de Processo Civil e do
Código Civil. Assim, para melhor compreensão da posição institucional dos tribunais
de contas, deve-se partir da maior divisão encontrada na CF, ou seja, os
Títulos.
- A Constituição
está assim estruturada:
TÍTULO I – Dos
Princípios Fundamentais
TÍTULO II – Dos
Direitos e Garantias Fundamentais
TÍTULO III – Da
Organização do Estado
TÍTULO IV – Da
Organização dos Poderes
- O Título IV, por
sua vez, está dividido da seguinte maneira:
CAPÍTULO I – Do
Poder Legislativo
CAPÍTULO II – Do
Poder Executivo
CAPÍTULO III – Do
Poder Judiciário
CAPÍTULO IV – Das
Funções Essenciais à Justiça.
- Dentro do Capítulo
I – Do Poder Legislativo, da CF/88, se encontra a Seção IX, que trata
da Fiscalização, Contábil, Financeira e Orçamentária. Nessa Seção, está escrito
que o controle externo será exercido pelo Congresso Nacional, com auxilio do Tribunal
de Contas da União. Dessa forma, ao
definir a competência do TCU em Seção destinada ao Poder Legislativo, o
constituinte originário objetivou, ao menos organizacionalmente, colocar a
Corte de Contas no seio daquele Poder.
- Nessa linha de
raciocínio, também o Ministério Público não integra, organizacionalmente,
qualquer dos três Poderes.
- Retornando ao Título
IV da CF – Da Organização dos Poderes, contata-se que o constituinte originário não colocou o
Ministério Público na estrutura de nenhum dos Poderes, uma vez que o inclui no Capítulo IV (Das Funções
Essenciais à Justiça) daquele Título. E por conseguinte, verifica-se que o
Ministério Público, ao contrário do TCU não está ligado a qualquer dos Poderes.
- Ainda, segundo o
art. 1°, § 3°, da Lei Complementar 101/2000,
a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 1º - Esta Lei
Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo I do Título VI da
Constituição. (...)
§ 3º - Nas referências:
I - À União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder
Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o
Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas
administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes;
II - A Estados
entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de
Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do
Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas
do Município.
- Pela simples
leitura do dispositivo, acima exposto, pode-se observar que o legislador teve a
intenção de dizer que os Tribunais de Contas encontram-se na estrutura do Poder
Legislativo.
- E também, com base
na Lei Complementar 101/2000, mais
uma vez, a tese de que o Ministério Público não integra qualquer dos Poderes se
confirma, pois o legislador trata o MP como estrutura independente.
- Em síntese: Os Tribunais de Contas estão
organizacionalmente ligados à estrutura do Poder Legislativo e que o Ministério
Público não integra qualquer dos Poderes.
- Atenção: As competências para o
exercício do controle, tanto para o Congresso Nacional, como para o Tribunal de
Contas da União, vêm da própria Constituição, sendo que existem competências
privativas do Congresso Nacional, como no caso do Julgamento das contas do
Presidente da República, e outras privativas do Tribunal de Contas da União,
como a de julgar as contas de gestão dos administradores públicos.
- Atenção: Existem algumas competências
comuns às duas Casas, como no caso da fiscalização de despesa irregular de que
trata o art. 72, da CF.
4 –
NATUREZA JURÍDICA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
- Para entendimento
da natureza jurídica das decisões do Tribunal de Contas da União, primeiro, se
faz necessário entender as funções básicas que exerce, sendo as seguintes:
a) Função fiscalizadora;
b) Função consultiva;
c) Função informativa;
d) Função judicante;
e) Função pedagógica;
f) Função corretiva;
g) Função normativa;
h) Função sancionadora;
i) Função de ouvidoria.
- A função fiscalizadora é exercida quando
o Tribunal, no uso de suas competências constitucionais, fiscaliza a atividade
dos administradores públicos.
- O Regimento
Interno da Corte de Contas apresenta os seguintes modos de fiscalização:
a) Levantamento;
b) Auditoria;
c) Inspeção;
d) Monitoramento; e
e) Acompanhamento.
- A função consultiva encontra guarida
tanto na Lei Orgânica do TCU como em seu Regimento Interno e consiste na
faculdade de algumas autoridades consultarem, em tese, a Corte de Contas.
- A função informativa, com previsão
constitucional, consiste no dever do TCU, como órgão auxiliar do Congresso
Nacional, informar, quando solicitado, aquele órgão o andamento de trabalhos
executados no âmbito da Corte de Contas.
- A função judicante é praticada pelo TCU
ao julgar as contas de gestão dos administradores públicos.
- A função pedagógica é exercida quando o
Tribunal orienta os gestores acerca da forma correta de aplicação da lei, com
objetivo de não ser praticada nenhuma irregularidade.
- A função corretiva se dá quando o
Tribunal, ao constatar algum descumprimento à norma legal, assina prazo para a
sua correção.
- A função normativa decorre da possibilidade
da Corte de Contas editar normas para os seus jurisdicionados em matéria de sua
competência.
- A função sancionadora se materializa quando
a própria Constituição faculta ao Tribunal de Contas da União, depois de constatar
a prática de ilegalidade ou irregularidade, aplica sanção aos gestores.
- Por fim, a função de ouvidoria possibilita que o
Tribunal de Contas da União atenda a população quanto às suas reclamações,
sejam em decorrência de má utilização de recursos públicos, sejam em
decorrência de conduta inadequada de seus servidores.
- No tocante a natureza jurídica das decisões das Cortes
de Contas, parte da doutrina entende que é judicante, enquanto a outra parte entende que a natureza é
administrativa.
- A maioria da doutrina possui o entendimento
de que a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é
administrativa.
- Defendem a
natureza judicante Pontes de Miranda, Seabra Fagundes e Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes.
Atenção: Uma decisão judicante não é
necessariamente originária do Poder Judiciário. A decisão judicante se
caracteriza pelo fato de dizer definitivamente o direito, mesmo que seja
advinda de órgão que não seja integrante do Poder Judiciário.
- Em certos países
adota-se o chamado contencioso administrativo. Por esse sistema, um órgão
administrativo pode ter a competência de dar a última palavra em algumas
questões de interesse da Administração Pública.
- Os defensores da
tese de que a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é
judicante baseiam-se, principalmente, no fato de que a Constituição concedeu às Cortes de Contas a competência privativa de
julgar as contas dos administradores.
- Os defensores da
tese de que a natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é
judicante, entendem que, ao julgar as
contas, a Corte está proferindo a última palavra com relação à gestão do
administrador público. Após a manifestação do Tribunal, ninguém mais pode
dizer se houve ou não irregularidade em determinada gestão, salvo o próprio
Tribunal que proferiu o julgamento.
- Atenção: Considerando que a Corte de Contas
possui várias funções básicas, sendo somente uma delas a judicante, logo,
somente quando o Tribunal está realizando a sua competência constitucional de
julgar as contas dos administradores é que a natureza jurídica de suas decisões
seria judicante. E por conseguinte, os defensores
da teoria apregoam que não é somente o Poder Judiciário que possui a função
judicante.
- Como exemplo, merece
registro a possibilidade do Congresso
Nacional julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade. Esse
julgamento possui natureza estritamente judicante, pois é, inclusive, presidido
pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal. Dessa forma, quando a Constituição
concede a algum órgão competência privativa para julgar, fica claro que o
constituinte concedeu natureza judicante às decisões dos órgãos com competência
para o julgamento.
- O Prof. Jorge
Ulisses Jacoby Fernandes, Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito
Federal, sobre a natureza judicante das decisões das Cortes de Contas, leciona
(in Tribunais de Contas do Brasil – Jurisdição e Competência. Belo Horizonte:
Fórum, 1° ed., 2003, p 123 e 124):
“A
Constituição Federal admitiu expressamente várias exceções a esse decantado
monopólio absoluto do Poder Judiciário, como será visto adiante, em outros
casos, o constituinte não excluiu expressamente o direito de ação perante esse
poder, mas declinou a competência para julgar a órgão que não o integra
expressamente. Assim, procedeu nesse breve elenco:
• Contas prestadas
pelo presidente da República (competência exclusiva do Congresso Nacional);
• O presidente e o
vice-presidente da República, nos crimes de responsabilidade, e os ministros de
Estado, nos crimes da mesma natureza, conexos com aqueles (competência
privativa do Senado Federal);
• Contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo
ao erário (competência do Tribunal de Contas da União).”
- Em seguida, o
mesmo autor assevera que: “Em recente estudo, Raimundo de Menezes
Vieira assinala que ‘a segunda hipótese’ – referindo-se à exceção ao monopólio
jurisdicional do poder Judiciário – ‘se refere às decisões dos Tribunais de
Contas de que resulte imputação de débito ou multa, em razão do julgamento da
regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e
valores ou aplicação de bens ou fundos públicos...”
- Defendem a natureza administrativa das decisões dos Tribunais de Contas:
Valdecir Pascoal; José Cretella Jr.; José Afonso da Silva e Odete Medauar.
Esses doutrinadores entendem que o ordenamento jurídico pátrio, partindo do
preconizado no inciso XXXV do art. 5°, da Constituição Federal, adotou o sistema de monopólio da tutela
jurisdicional pelo Poder Judiciário. Assim, consideram que as decisões
adotadas pelos Tribunais de Contas estão sujeitas ao controle jurisdicional.
- A posição dominante na doutrina é que o
Brasil não adotou o chamado contencioso administrativo. Dessa forma, todas
as decisões tomadas fora do âmbito do Poder Judiciário podem ser, por este,
revistas, o que afasta a hipótese das decisões dos Tribunais de Contas terem
natureza judicante.
- Atenção: O Poder Judiciário não pode
rever por completo as decisões das Cortes de Contas. A Constituição Federal concedeu competência própria e privativa para
que os Tribunais de Contas julguem as contas de gestão dos administradores
públicos. Nesse sentido, nenhum outro órgão ou Poder pode fazer as vezes dos
Tribunais de Contas nessa missão.
- Assim, quanto ao
mérito da gestão de determinado administrador, somente as Cortes de Conta têm
competência para se pronunciar. Dessa maneira, não cabe ao Poder Judiciário rever o mérito do que foi apreciado pelos
Tribunais de Contas. Ao Poder
Judiciário somente caberá a verificação se houve, por ocasião do julgamento das
contas, o cometimento de alguma ilegalidade.
- O que, em
essencial, é questionado na Justiça é se foram observados os princípios do
contraditório e da ampla defesa, preceitos garantidos pelos incisos LIV e LV,
do artigo 5°, da Constituição Federal de 1988.
- De forma
semelhante, ocorre com a apreciação do ato administrativo por parte do Poder
Judiciário. Pela doutrina do saudoso Prof. Hely Lopes Meirelles, são requisitos do ato administrativo a
competência, a forma, a finalidade, o motivo e o objeto. Em geral, o Poder
Judiciário não pode apreciar os requisitos relacionados à discricionariedade do
ato, ou seja, o motivo e o objeto ficam afastados da apreciação.
- Em síntese: Em analogia ao poder
revisional que ocorre com os atos administrativos, as decisões dos Tribunais de
Contas possuem natureza administrativa.
- Atenção: Apesar das decisões dos
Tribunais de Contas estarem sujeitas ao controle jurisdicional, não cabe
recurso ao Poder Judiciário das decisões emanadas das Cortes de Contas.
- A revisão das decisões dos Tribunais de
Contas pelo Poder Judiciário é realizada por uma ação autônoma, normalmente por
meio de mandado de segurança impetrado no Supremo Tribunal Federal.
- Atenção: Ação autônoma é diferente de
recurso, pois o recurso pressupõe que o mesmo processo seja reapreciado pelo
mesmo tribunal ou por tribunal superior, o que não ocorre no caso de revisão
jurisdicional pelo Poder Judiciário das decisões dos Tribunais de Contas.
- A questão
relacionada à natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas é tão
complexa que a Prof.ª Maria Sylvia Zanella Di Pietro (in Coisa Julgada –
Aplicabilidade das Decisões do Tribunal de Contas da União. Revista do TCU, v.
27, p. 23. out;dez 1996) entende que as decisões das Corte de Contas se colocam
em posição intermediária entre as naturezas judicante e administrativa:
“Todos os aspectos do ato que envolvam
legalidade podem ser apreciados pelo Poder Judiciário, sob pena de ofensa ao
artigo 5°, inciso XXXV, da constituição. E sabe-se que, hoje, o controle
exercido pelo Poder Judiciário é muito mais amplo, em virtude da própria
amplitude que adquiriu o princípio da legalidade. Este deixou de ser visto em
seu aspecto puramente formal, para ser encarado também no seu aspecto material,
em que se exige a vinculação das leis aos ideais de justiça, com todos os
valores e princípios assegurados implícita ou explicitamente na Constituição,
já a partir do preâmbulo. Pode-se afirmar que a decisão do Tribunal de Contas,
se não se iguala à decisão jurisdicional, porque está também sujeita ao
controle pelo Poder Judiciário, também não se identifica com a função puramente
administrativa. Ela se coloca a meio caminho entre uma e outra. Ela tem
fundamento constitucional e se sobrepõe à decisão das autoridades administrativas,
qualquer que seja o nível em que se insiram na hierarquia da Administração
Pública, mesmo no nível máximo da chefia do Poder Executivo.”
- As decisões das Cortes de Contas vinculam a
Administração Pública, que deverá cumprir as deliberações dos Tribunais de
Contas. Dessa deliberação, caso o administrador se sinta prejudicado,
caberá recurso ao próprio Tribunal que a proferiu. Pode, ainda, o administrador
ingressar com ação própria junto ao Poder Judiciário, a fim de desconstituir a
decisão da Corte de Contas.
5 –
COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
- A Constituição
Federal apresenta a forma como será composto o Tribunal de Contas da União e
disciplina que, no que couber, as disposições atinentes ao TCU serão aplicadas
aos demais Tribunais de Contas.
- Na Carta de 1988,
a matéria foi tratada nos seguintes artigos:
“Art. 52. Compete
privativamente ao Senado Federal:
(...)
I - aprovar
previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:
(...)
b) Ministros do
Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;”
“Art. 73. O Tribunal
de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal,
quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional,
exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.
§ 1º - Os Ministros
do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam
os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e
cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade
moral e reputação ilibada;
III - notórios
conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de
administração pública;
IV - mais de dez
anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º - Os Ministros
do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo
Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao
Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de
antigüidade e merecimento;
II - dois terços
pelo Congresso Nacional.
§ 3° Os Ministros do
Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de
Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas
constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 4º - O auditor,
quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do
titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz
de Tribunal Regional Federal.”
“Art. 75. As normas
estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição
e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As
Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
serão integrados por sete Conselheiros.”
- Como verificado
acima, o art. 75, da CF estipulou que as Cortes de Contas estaduais e
municipais serão formadas por 7 (sete) Conselheiros.
- O art. 75 dispõe
que as Cortes de Contas estaduais e municipais se aplica, no que couber, o que
a Constituição estatuiu para o Tribunal de Contas da União, vale mencionar,
então, que a indicação dos Conselheiros deve ser feita pelo Chefe do Executivo
local e pelo Poder Legislativo.
- Com efeito, das 7
(sete) vagas para as Corte de Contas, 3 (três) são de escolha do Chefe do Executivo
e 4 (quatro) de escolha do Poder Legislativo.
6 - Tribunal
de Contas do Distrito Federal.
- O Distrito Federal
é um ente sui generis em nosso ordenamento jurídico. Por não ser dividido em
municípios, exerce funções estaduais e municipais, e também, em face da CF/88,
recebe verbas da União para manter alguns de seus serviços.
- Apesar do Distrito
Federal não ser dividido em municípios, o que poderia sugerir um controle
direto de toda despesa da Administração do Distrito Federal pelo TCDF, devemos
ter em consideração que algumas despesas são custeadas com verbas da União.
- Seguindo
orientação constitucional, temos que o art. 21, incisos XIII e XIV, da Carta
Política apresenta a seguinte redação:
“Art. 21 Compete à
União:
XIII - organizar e
manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do
Distrito Federal e dos Territórios;
XIV - organizar e
manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal
para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”
- Compete a União a
realização de algumas atividades necessárias à organização e manutenção do Distrito
Federal. Com efeito, como a responsável pela despesa é a União, nada mais
lógico do que ser o Tribunal de Contas da União o responsável por essa
fiscalização. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União, em Sessão Plenária
de 16/06/2004, proferiu o Acórdão 739, que apresenta a seguinte ementa:
“Solicitação da
Câmara dos Deputados. Informações acerca da competência para apreciação das
contas das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do Distrito
Federal. Conhecimento. Competência do TCU. Encaminhamento das informações.
Ciência ao interessado. Arquivamento.
- Corpo de Bombeiros
Militar do DF. Entidade afeta à competência do TCU. Considerações.”
- A Constituição
Federal não trouxe previsão para que possíveis territórios venham a possuir
Tribunais de Contas. O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais será,
conforme disposto no art. 3º, § 2°, feito com auxílio do Tribunal de Contas da
União, o qual competirá emitir parecer prévio sobre as contas do Governo do
Território, as quais serão julgadas pelo Congresso Nacional. Senão vejamos:
“Art. 3º - A lei
disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. (...)
§ 2º - As contas do Governo do Território serão
submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da
União.”
Referência bibliográfica:
MORAES,
Alexandre de. Direito Constitucional. 26ª Ed., São Paulo: Atlas, 2010.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional.
15ª. ed. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2009.
SILVA, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. Editora Malheiros Ed., 15ª ed., 1998
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