PODER LEGISLATIVO (CONT.) - FASES DO PROCESSO
LEGISLATIVO
1.1 - TRAMITAÇÃO:
- É o conjunto de atos (fases) devidamente ordenados para a
criação de normas de direito, sendo as seguintes:
INICIATIVA;
COMISSÕES
TÉCNICAS;
DISCUSSÃO;
CASA
(CÂMARA) REVISORA;
VOTAÇÃO;
SANÇÃO E
VETO;
PROMULGAÇÃO;
e
PUBLICAÇÃO.
2 – Fases do Processo Legislativo
2.1 - Fase de INICIATIVA
- A fase da iniciativa é o ato
que inaugura o processo legislativo. Faculdade atribuída a alguém ou órgão para
apresentar projeto de lei, na forma e nos casos previstos no vigente texto
constitucional.
- Por força de disposição constitucional, a discussão e a
votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do STF e
dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos
Deputados (art. 64, CF/88). Da
mesma forma, a iniciativa popular será exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados do
projeto de lei (art. 61, § 2º, da CF/88).
- Para os projetos de lei de
iniciativa do Ministério Público começarão a tramitar na
Câmara dos Deputados conforme
matéria regulada no RI.
- A iniciativa deflagra o processo legislativo e determina a obrigação da Casa
Legislativa destinatária de submeter o projeto de lei a uma deliberação
definitiva.
2.1.1 - Espécies de Iniciativa
a) Iniciativa Comum ou Concorrente:
-
Compete ao Presidente da República, a qualquer deputado ou senador, a qualquer
comissão de qualquer das Casas formadoras do Congresso Nacional, e aos cidadãos
(iniciativa popular). Ver parágrafo único, do art.1º, c/c inciso III, do art.
14, c/c art. 61, “caput” e § 2º, da CF/88.
b) A Iniciativa Popular, em matéria de lei federal, está
condicionada à manifestação de pelo menos 1% do eleitorado nacional, que deverá estar distribuído em no
mínimo 5 (cinco) Estados, exigida em cada um deles a manifestação de 0,3% (três
décimos por cento) de seus eleitores (art. 61, § 2º, CF/88).
c) Iniciativa Reservada ou
Privativa
- Constituição
Federal outorga a iniciativa da legislação sobre certas matérias,
privativamente (iniciativa reservada), a determinados órgãos.
- Ver art. 61, §1º, da CF/88,
reserva ao Presidente da República a iniciativa das leis que:
a) criem
cargos, funções ou empregos públicos, ou aumentem sua remuneração;
b) fixem
ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
c)
disponham sobre organização administrativa e judiciária;
d) disponham
sobre matéria tributária e orçamentária, serviço público e pessoal da
administração dos Territórios;
e)
disponham sobre a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (art. 28, § 5º);
f)
criem, estruturem ou definam as atribuições dos Ministérios e órgãos da
administração pública.
- A Câmara dos Deputados e o
Senado Federal detêm poder de iniciativa reservada sobre os projetos de lei de organização de seus serviços
administrativos.
- Os Tribunais detêm
competência (iniciativa reservada) para propor a criação de novas varas judiciárias.
- Compete privativamente ao
STF e aos Tribunais Superiores propor
a criação ou extinção dos tribunais inferiores, bem como a alteração do número
de membros destes, a criação e a extinção de cargos e a fixação de vencimentos
de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, dos serviços
auxiliares dos juízos que lhes forem vinculados, e a alteração da organização e
da divisão judiciária (art. 96, I, letra “d” e 96, II, letra “a”, da CF/88).
- Compete, ainda, privativamente ao
STF a iniciativa da lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura (art. 93).
- A Constituição Federal assegurou, igualmente, ao
Ministério Público a iniciativa reservada para apresentar projetos sobre a criação ou a extinção de
seus cargos ou de seus serviços auxiliares.
d) Iniciativa Vinculada
- Prevê, também, a Constituição Federal
sistema de iniciativa vinculada, na qual a apresentação do projeto é obrigatória.
- Exemplo: o envio, pelo Chefe do Executivo Federal, ao Congresso
Nacional, do plano plurianual, do projeto de leis de diretrizes orçamentárias e
do projeto de orçamentos anuais.
2.2 – Fase das COMISSÕES TÉCNICAS
- Todo projeto de lei
obrigatoriamente passa pelo crivo das comissões permanentes:
a) Constituição e Justiça;
b) Relações Exteriores; c) Saúde, d) Educação e Cultura;
e) Finanças; f) Transportes;
g) Trabalho; h) Legislação Social; e i) Orçamento Público.
- O projeto de lei depois de passar pelo crivo das comissões
permanentes, será levado à discussão e votação em
plenário.
2.3 – Fase da DISCUSSÃO
- A discussão corresponde ao ato de se discutir o projeto de lei.
- Na Câmara dos Deputados se opera a
discussão dos projetos de iniciativa do Presidente da República, da iniciativa
popular, dos Tribunais ou dos próprios deputados.
- No Senado se opera a discussão dos projetos
de lei que tenham sido oferecidos por eles, senadores.
- A disciplina sobre a
discussão e instrução do projeto de lei é confiada, fundamentalmente aos Regimentos das Casas
Legislativas.
- O projeto de lei aprovado
por uma casa será revisto pela outra em um só turno de discussão e votação.
- Não há tempo prefixado
para deliberação das Câmaras, salvo
quando o projeto for de iniciativa do Presidente da República e este formular
pedido de apreciação sob regime de urgência (art. 64, § 1º, da CF/88).
- No caso de proposição
normativa submetida a regime de urgência, se ambas as Casas não se manifestarem cada qual,
sucessivamente, em até 45 (quarenta e cinco) dias, o projeto deve ser incluído
na ordem do dia, ficando suspensas às deliberações sobre outra matéria, até que
seja votada a proposição do Presidente da República
(art. 64, §§ 1º e 2º, da CF/88).
2.4 – Fase da CASA (CÂMARA) REVISORA
- O
projeto aprovado por uma casa será revisto necessariamente pela outra Casa.
- O
projeto que teve início na Câmara dos Deputados será revisado no Senado. E do
mesmo modo, se iniciado pelo Senado a revisão é da Câmara dos Deputados.
2.5 – Fase da VOTAÇÃO
- A votação é ato de decisão,
que se toma por maioria de votos.
- A votação da matéria legislativa constitui
ato coletivo das Casas do Congresso Nacional. Realiza-se, normalmente, após a instrução do
Projeto nas Comissões e dos debates no Plenário. Essa decisão toma-se por maioria de votos, da seguinte forma:
a) Votação por maioria
simples (maioria dos membros presentes) para
aprovação dos projetos de lei ordinária;
b) Votação por maioria
absoluta dos membros das Câmaras para aprovação dos projetos de lei complementar;
c) Votação por maioria de 3/5
(três quintos) dos membros das Casas do Congresso, para aprovação de Emenda Constitucional (artigos 47, 60, §
2º e 69, todos da CF/88).
2.6 – Fase da SANÇÃO e VETO
- Sanção e Veto são atos do Poder Executivo, privativos do Presidente da
República, que aceita total ou parcialmente o projeto de lei, que acaba de
chegar discutido e votado do Congresso Nacional.
- A Sanção pode ser:
a) Expressa – quando manifestação
é pela concordância, no prazo de 15 (quinze) dias a partir do recebimento do
projeto de lei;
b) Tácita – quando o chefe
do Poder Executivo silencia no prazo de 15 (quinze) dias a partir do
recebimento do projeto de lei.
- O Veto é a não aceitação (discordância) dos termos de um projeto de
lei (pode-se também dizer, o ato do Presidente da República, no controle da
constitucionalidade da lei).
- Dois são os fundamentos
para a recusa de sanção:
a) Inconstitucionalidade;
b) Contrariedade ao
interesse público.
- O veto há de ser expresso
e motivado, devendo ser oposto no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da
data do recebimento do projeto, e comunicado ao Congresso Nacional nas 48 horas
subseqüentes à sua oposição.
- Nos termos do vigente texto Constitucional – art. 66, §§ 1º e 2º, da CF/88, o veto pode ser total ou parcial.
- O veto total incide sobre o Projeto de Lei na sua integralidade.
- O veto parcial somente
pode abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
- A principal conseqüência jurídica que decorre do exercício do
poder de veto é a de suspender a transformação do
projeto – ou parte dele – em lei.
- Em se tratando de veto
parcial, a parte do projeto que logrou obter a sanção presidencial converte-se em lei e passa a obrigar desde a sua entrada em
vigor.
- A parte vetada depende,
porém, da manifestação do Legislativo.
- Uma das mais relevantes conseqüências do veto é
a sua irretratabilidade.
- Segundo o STF,
manifestado o veto, não pode o
Presidente da República retirá-lo ou retratar-se
para sancionar o projeto vetado.
- O veto não impede a
conversão do projeto em lei, podendo
ser superado por deliberação do Congresso Nacional.
- Segundo a doutrina, no
Direito Constitucional brasileiro, o sistema de veto relativo.
- Comunicado o motivo do veto,
dentro do prazo de 48 (quarenta e oito) horas, o Congresso Nacional poderá, em
sessão conjunta, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do recebimento,
rejeitar, em escrutínio secreto, o veto, pela manifestação da maioria absoluta
de deputados e de senadores.
- Em caso de não haver deliberação
do Congresso Nacional no prazo estabelecido, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições até sua votação final,
ressalvadas as medidas provisórias.
- Em se tratando de
vetos parciais, poderá o Congresso Nacional acolher certas objeções contra
partes do projeto e rejeitar outras.
- No caso de rejeição do veto
parcial, verificada nos
termos da Constituição, compete ao Presidente da
República e, se este não o fizer, ao Presidente ou ao Vice-Presidente do Senado
Federal a promulgação da lei (artigo 66, § § 4º a 7º, da CF/88).
- O veto observa a seguinte tipologia:
a) Quanto à extensão - o veto pode ser total ou parcial;
b) Quanto à forma - o veto há de ser expresso;
c) Quanto aos fundamentos -
o veto pode ser jurídico
(inconstitucionalidade) ou político (contrariedade ao interesse público);
d) Quanto ao efeito - o veto é relativo, pois apenas suspende, até à deliberação
definitiva do Congresso Nacional, a conversão do projeto em lei;
e) Quanto à devolução - a atribuição para apreciar o veto é confiada, exclusivamente,
ao Poder Legislativo (veto legislativo).
2.7 – Fase da PROMULGAÇÃO
- A promulgação é o ato do
Presidente da República, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, quando da
sanção tácita ou de rejeição de veto.
- Não promulgando, o
Presidente do Senado poderá promulgar, e se este não o fizer, deverá fazê-lo o Vice-Presidente do Senado, consoante texto
constitucional (artigo 66, § 7º, da CF/88).
- Na
fase da promulgação podem ocorrer as seguintes situações:
a) O projeto é expressamente sancionado pelo Presidente da
República, verificando-se a sua conversão em lei.
Nesse caso, a promulgação ocorre concomitantemente à sanção;
b) O projeto é vetado, mas o veto é rejeitado pelo Congresso
Nacional, que converte o projeto, assim, em lei.
Não há sanção, nesse caso, devendo a lei ser promulgada mediante ato solene
(artigo 66, § 5º, da CF/88);
c) O projeto é convertido em lei mediante
sanção tática. Nessa hipótese, compete ao Presidente da República ou, no caso
de sua omissão, ao Presidente ou ao Vice-Presidente do Senado, proceder à
promulgação solene da lei.
2.8 – Fase da PUBLICAÇÃO
- A publicação é ato pelo qual se leva ao conhecimento público a
existência da lei obrigatória em todo território nacional.
- A publicação deverá ser feita no Diário Oficial da União.
- A publicação é a condição de vigência e eficácia da lei.
- A autoridade competente para promulgar o ato tem o dever de
publicá-lo.
- A entrada em vigor da lei subordina-se aos seguintes
critérios:
a) O da data de sua
publicação;
b) O do dia prefixado ou do
prazo determinado, depois de sua publicação;
c) O do momento em que
ocorrer certo acontecimento ou se efetivar dada formalidade nela previstos,
após sua publicação;
d) O da data que decorre de
seu caráter.
- Normalmente, as leis dispõem em um artigo sobre sua entrada
em vigor, que costuma ser a data de sua publicação
(cláusula de vigência). A cláusula
de vigência vem expressa, o mais das vezes, na fórmula tradicional.
Exemplo: “Esta Lei entra em
vigor na data de sua publicação”.
- Na falta de disposição expressa, consagra a Lei de Introdução
as Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei
nº 4.567 de 1942, art. 1º) a seguinte regra supletiva:
“Salvo disposição
contrária, a lei começa a vigorar em todo o país 45 dias depois de oficialmente
publicada”.
Tema da aula: FUNÇÃO DO LEGISLATIVO
1 – Conceito
- A função do legislativo é legislar (criar, fazer ou elaborar), ou melhor, dizendo,
é o órgão público que recebe a
autoridade e o poder (a faculdade) para elaborar e aprovar leis, fiscalizar os
atos do Poder Executivo e em menor proporção: administrar e exercer jurisdição.
- No Poder Legislativo existem funções
típicas e atípicas.
- São funções atípicas do Poder Legislativo quando:
a) Administra, ou seja, quando funciona sobre a sua organização (polícia,
provimento de cargos, concede férias ou licenças);
b) Julga (exerce
jurisdição) quando decide a
respeito dos crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da República
ou por outros elencados no texto constitucional.
- A função típica legislativa não é exercida com exclusividade, mas com colaboração do
Poder Executivo que intervém quando da iniciativa do processo legislativo
encaminhando projetos de lei, como também, quando vetando ou sancionando
(controle da constitucionalidade) os projetos de lei que vêm discutidos e
votados do Congresso Nacional.
2 - Poder legislativo nas constituições brasileiras:
a) Na Constituição (Carta) de
1824:
- Artigo 13: O Poder Legislativo é delegado á Assembléia Geral com a
Sanção do Imperador.
b) Na Constituição de 1891:
- Artigo 16: O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, com
a sanção do Presidente da República.
c) Na Constituição de 1934:
- Artigo 22: O Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados,
com a colaboração do Senado Federal.
d) Na Constituição (Carta) de 1937:
- Artigo 38: O Poder Legislativo é exercido pelo Parlamento Nacional,
com a colaboração do Conselho da Economia Nacional e do Presidente da
República, daquele mediante parecer nas matérias da sua competência consultiva
e deste pela iniciativa e sanção dos projetos de lei e promulgação dos decretos-leis
autorizados nesta Constituição.
e) Na Constituição de 1946:
- Artigo 37: O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que
se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
f) Na Constituição (Carta) de
1967:
- Artigo 29: O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional,
que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
g) Na Constituição (Ato Institucional) de 1969:
- Artigo 27: O poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que
se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
3 - Garantias da
Independência do Legislativo
- A organização do Legislativo só se completa se forem estabelecidas
garantias suficientes para o seu funcionamento independente.
- São garantias do
Legislativo:
a) Auto-organização das
Câmaras;
b) Autogoverno;
c) Reunião independentemente
de convocação;
d) A proibição de sua
dissolução.
- Garantias dos membros do
Parlamento: as prerrogativas e vantagens dos parlamentares,assim como os
impedimentos, as incompatibilidades e sua sanção, no exercício do mandato.
4 - A Remuneração
- Entre as vantagens a que fazem jus os
parlamentares, merece particular menção a remuneração
(art. 49, VII).
- A remuneração é percebida
pelo desempenho da função.
- Aspectos da remuneração
do legislativo:
I - A remuneração atende a
um imperativo democrático, pois sem ela a representação ficaria nas mãos dos ricos;
II - A remuneração deve pôr
quem a recebe fora do alcance das tentações.
- Cabe ao Congresso
Nacional fixar remuneração idêntica para deputados e senadores.
- A remuneração dos
parlamentares está, contudo, sujeita a tratamento comum quanto ao pagamento de
tributos (art. 49, VII).
- Como vantagem, ainda se
pode incluir a regra do art. 38, IV, da Constituição que beneficia os parlamentares
que sejam funcionários públicos, mandando contar o tempo de exercício do
mandato para todos os efeitos, exceto para promoção por merecimento.
5 - Proibições
- Os membros do Poder
Legislativo estão sujeitos a determinadas proibições que visam a evitar que eles
se comprometam com interesses distintos daquele que se associa ao mandato, ou
que visem a obtenção de favorecimentos especiais em razão do mandato.
- Algumas proibições
surgem desde a expedição do diploma, isto é, da certificação de sua eleição
(art. 54, I, CF/88), outras desde a sua posse (art. 54, II, CF/88).
- Segundo a doutrina
as proibições a questão sujeitos os Poder Legislativo são duas espécies:
a) Os impedimentos;
b) As incompatibilidades.
5.1 - Impedimentos - destinam-se a obstar que
os parlamentares gozem de vantagens indevidas, exatamente em razão de deterem o
mandato.
- Exemplificando:
1) O parlamentar está
impedido de firmar ou praticar determinados contratos, salvo se estes
obedecerem a cláusulas uniformes (art. 54, I, a, CF/88), com pessoa jurídica de
direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, ou
concessionária de serviço público.
2) O parlamentar está
impedido de ocupar ou vir a ocupar (“aceitar”) certas posições remuneradas
(art. 54, I, b, CF/88), e mesmo que sejam os chamados cargos de confiança (os
de livre nomeação e livre exoneração — de demissibilidade ad nutum) (art. 54,
II, b), nas entidades acima referidas.
5.2 – Incompatibilidades – trata-se de
instituto que têm em mira evitar que o parlamentar fique em situação de
conflito de interesses. Exemplificando:
Haverá incompatibilidade no tocante a atividade do parlamentar que o mesmo for titular
de mais de um cargo ou mandato político. Isto porque detendo mais de um,
poderia ficar na dificuldade de ter de escolher qual interesse mereceria sua
atenção principal.
- As exceções referentes
a incompatibilidade se encontram enunciadas no art. 56, I, da CF/88, que permitem que o Deputado ou Senador
possa, sem perder o mandato (mas afastando-se do exercício deste), ser
investido:
a) no cargo de
Ministro de Estado;
b) no cargo de
Governador de Território;
c) no cargo de
Secretário de Estado;
d) no cargo de Governador
do Distrito Federal;
e) no cargo de Governador
de Território;
f) no cargo de
Prefeitura de Capital; ou
g) no cargo de chefe
de missão diplomática temporária.
5.3 - Zona Cinzenta
- Existe, porém, uma
zona cinzenta em que a proibição tanto concerne a impedir favorecimentos como a
evitar conflitos de interesse.
- É um caso de zona cinzenta, a
proibição de advogar, desde a posse, em causas em que seja interessada entidade
pública (art. 54, II, c, CF/88).
- Outro caso de zona
cinzenta, desde a posse, refere-se a impossibilidade do parlamentar de ser
proprietário, controlador, ou diretor de empresa que goze de favor decorrente
de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função
remunerada (art. 54, II, a, CF/88), nem ocupar cargo,de que seja demissível ad
nutum, em pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública,
sociedade de economia mista, ou concessionária de serviço público.
5.5 - Perda do Mandato
- A sanção para a violação de proibições ou de impedimentos
como incompatibilidades é a perda do mandato (art. 55, I, CF/88).
- Outros casos de perda do mandato:
I) Procedimento incompatível
com o decoro parlamentar (art. 55, II, CF/88);
II) O parlamentar
que faltar, sem licença da Casa, ou missão por esta autorizada, à terça parte
das sessões ordinárias da mesma (art. 55, III, CF/88).
III) O parlamentar
que tiver suspensos, ou perder os direitos políticos (art. 55, IV, CF/88);
IV) O parlamentar
que tiver suspensos, ou perder os direitos políticos, por decisão da Justiça Eleitoral
(art. 55, V, CF/88);
V) No caso de
impugnação de mandato eletivo (art. 14, § 10, CF/88);
VI) Quando o
parlamentar sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado (art.
55, VI, CF/88).
- A perda do mandato
(punição) é muito rígida, não
permitindo uma graduação entre a gravidade da falta e a sanção desta, mas, em
hipótese alguma, a perda é automática.
- Nas hipóteses de
ausência das sessões, de perda ou suspensão de direitos políticos, ou de
decisão da Justiça eleitoral (art. 55, III a V, da CF/88), a perda é decretada pela Mesa da Casa a que pertencer o parlamentar, de
ofício ou por provocação de membro da referida Casa, ou de partido representado
no Congresso Nacional. Neste caso a decretação da perda é um ato vinculado
(art. 55, § 3º, CF/88).
- Nas hipóteses de
violação de impedimentos ou incompatibilidades, de procedimento incompatível
com o decoro parlamentar, ou mesmo de condenação criminal, a perda é decidida por maioria absoluta dos membros da Casa
interessada, em votação secreta, e isto se tiver havido provocação da
respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional. E neste caso, a decretação da perda é ato discricionário
da Casa (art.55, § 2º, CF/88).
- Uma vez desencadeado
procedimento parlamentar que vise ou possa levar à perda do mandato, a renúncia do membro do Congresso Nacional
em causa não será levada em conta
até que ocorra a deliberação final sobre tal questão, ou seja, sobre a perda do
mandato.
6 - Decoro Parlamentar
- A imagem do Poder
Legislativo depende da conduta e postura dos seus integrantes.
- A imagem do Poder
Legislativo é prejudicada, quando estes agem de modo antiético ou escandaloso.
- Para defender a imagem do
Poder Legislativo, as Casas do Congresso Nacional podem decretar a perda do mandato de seus membros cujo procedimento for
incompatível com o decoro (art. 55, II, da CF/88).
- Para evitar que o
arbítrio, ou o interesse político, prevaleça na apreciação do decoro
parlamentar, a Lei Magna exige que os
casos de violação devem ser tipificados no regimento interno de cada Casa.
- O texto constitucional estabelece
como procedimentos incompatíveis com o decoro:
I) As faltas;
II) O abuso de
prerrogativas; e
III) A percepção de vantagens
indevidas.
Referência bibliográfica:
MORAES,
Alexandre de. Direito Constitucional. 26ª Ed., São Paulo: Atlas, 2010.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional.
15ª. ed. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2009.
SILVA, José Afonso da. Direito
Constitucional Positivo. Editora Malheiros Ed., 15ª ed., 1998
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