Tema da aula: PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
1. Conceito de Princípio.
A palavra princípio tem origem no latim “pricipium”, que significa início, começo, origem das coisas. A noção de princípio, ainda que fora do âmbito do saber jurídico, sempre se relaciona a verdades fundamentais e orientações de caráter geral. Explica Paulo Bonavides (1998, p. 228) que deriva da linguagem da geometria, “onde designa as verdades primeiras”.
Segundo Paulo de Bessa Antunes, “Os princípios jurídicos podem ser implícitos ou explícitos. Explícitos são aqueles que estão claramente escritos nos textos legais e, fundamentalmente, na CRFB; implícitos são os princípios que decorrem do sistema constitucional, ainda que não se encontram escritos.
2. CLASSIFICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS
2.1. Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio (Princípio da Dignidade da Pessoa Humana)
Segundo Paulo de Bessa Antunes, Paulo Affonso Leme Machado e Toufic Daher Deebeis o Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio é o primeiro princípio do Direito Ambiental.
Por sua vez, Édis Milaré reputa o direito humano ao meio ambiente sadio como princípio transcendental do Direito Ambiental.
Na Conferência Rio/92 o Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio foi proclamado como Princípio nº 1, no sentido de garantir o direito dos seres humanos a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.
Além disso, o art. 225, da CF/88, nasceu do Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio ou Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
2.2. Princípio do Universalismo
Segundo lição do professor de Direito Ambiental da Universidade Estácio de Sá-UNESA, Luiz Roberto da Mata, e autor do Artigo PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: CONSTRUÇÃO, DENSIFICAÇÃO E TERMINOLOGIA
“(...)
O Direito Ambiental tem inegável vocação universalista, pois, em larga medida, a poluição não respeita fronteiras nacionais.
Normas sobre poluição do ar e lançamento de resíduos nas águas internacionais passam a ter dimensão planetária, amoldando o direito interno dos diversos países. Tal efeito decorre, por exemplo, da Convenção sobre Mudança de Clima (1992).
Até mesmo a proteção de um elemento da biodiversidade encontrável em apenas um país passa a ser preocupação comum à humanidade, consoante preâmbulo da Convenção sobre Diversidade Biológica.
Aliás, o Artigo 3 da Convenção sobre Diversidade Biológica traz como Princípio o direito soberano de cada Estado no que tange à exploração de seus próprios recursos naturais, mas destaca a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdição ou controle não causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou das áreas além dos limites da jurisdição nacional. Tal Princípio embora reafirme a soberania deixa claro tratar-se de uma soberania mitigada, pois condicionada pelo dever de impedir que a poluição produzida em cada Estado possa afetar outros Estados ou bens excluídos da jurisdição nacional.
A Medida Provisória 2.186-16/2001 regulamenta, expressamente, artigos da Convenção sobre Diversidade Biológica, sendo amostra do Princípio do Universalismo, que, ao incidir, exigirá a conjugação de normas internacionais e normas nacionais para que se possa chegar à correta interpretação de uma norma jurídica nacional.(...)” (grifo nosso)
2.3. Princípio da Multilateralidade.
O professor Luiz Roberto da Mata ao discorrer sobre esse princípio ensina:
“(...) em alguma medida, do Princípio do Universalismo, o Princípio da Multilateralidade da proteção ambiental prender-se-ia à necessidade de considerar, sempre, que o ordenamento de proteção ambiental exige a conjugação de normas provenientes de diversos lados.
No âmbito da Comunidade Econômica Européia, v.g., será necessário ter em conta normas universais, normas comunitárias e normas de cada Estado.
(...) no âmbito do Direito Ambiental Brasileiro a partilha constitucional de competências normativas suscita a questão da proteção multilateral do meio ambiente, a demandar solução para o caso de conflito de normas.
Ter como princípio a aplicação da norma mais restritiva parece boa solução, mas não se pode olvidar que, por exceção, o conflito de normas poderá encontrar melhor resposta na aplicação do critério da especialidade, ainda que, aplicado este critério, venha a prevalecer norma menos restritiva.” (grifo nosso)
2.4. Princípio da Interdisciplinariedade.
Paulo de Bessa Antunes, segundo o professor Luiz Roberto da Mata, afirma que o Direito Ambiental é fundamentalmente um conhecimento interdisciplinar. E na visão de Luiz Roberto da Mata:
“(...)
De fato, muitas das mais modernas normas do Direito Ambiental exigiram a contribuição de técnicos de variadas formações para que pudessem ser elaboradas, e vão exigir a mesma contribuição para que possam ser interpretadas com exatidão.
Não é por acaso que os eventos de Direito Ambiental costumam ter abordagem interdisciplinar, com a participação de especialistas de outras áreas do saber. O objeto e a finalidade do Direito Ambiental tornam indispensável o concurso de especialistas de diversas áreas.(...)”
A interdisciplinariedade é vista por Luís Roberto Barroso, segundo Luiz Roberto da Mata, como marca distintiva da temática ambiental27, e esta marca é especialmente acentuada na Lei 8.974/95 (engenharia genética e Organismos Geneticamente Modificados – OGM) e na Medida Provisória 2.186-16/2001 (diversidade biológica, patrimônio genético e conhecimento tradicional associado). A compreensão destas normas exige conhecimentos de engenharia genética, de biologia, de antropologia (conceito de comunidade local), etc.
2.5. Princípio da Solução Pacífica dos Conflitos Ambientais.
Leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
A poluição e a escassez de recursos ambientais são fontes potenciais de conflitos, razão pela qual consta do Princípio 25 da Declaração da RIO/92 que “A paz, o desenvolvimento e a proteção ambiental são interdependentes e indivisíveis”, constando do Princípio 26 que “Os Estados devem solucionar todas as suas controvérsias ambientais de forma pacífica, utilizando-se dos meios apropriados, de conformidade com a Carta das Nações Unidas”. Na Convenção sobre Mudança de Clima (1992) a solução de controvérsias por meio pacífico foi prevista no Artigo 14, 1.
A C.F. /88 arrola como princípio das relações internacionais a solução pacífica de conflitos, o que vale para conflitos decorrentes de questões ambientais.
Assim, o Princípio da Solução Pacífica dos Conflitos Ambientais estaria a merecer inclusão no rol dos princípios do Direito Ambiental Brasileiro, em que pese, deve-se admitir, tratar-se de um princípio mais voltado para as relações internacionais.(...)” (Grifo nosso)
2.6. Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
Luís Roberto Barroso, discorrendo sobre o princípio em referência, ensina
“(...)
Manter o desenvolvimento sustentável como princípio geral do Direito Ambiental afigura-se desejável, por se tratar de um princípio que já tem uma significância sedimentada. O conteúdo do princípio poderia ficar restrito à durabilidade do modelo de desenvolvimento, compreendida a durabilidade como possibilidade de se manter o desenvolvimento sem esgotar os recursos naturais ou comprometer a qualidade do meio ambiente.
O princípio do desenvolvimento sustentável é expressamente referido, por exemplo, no art. 2º, II, da Lei 9433/97 (águas) e no art. 4º, IV, da Lei 9.985/2000 (Unidades de Conservação da Natureza), e a simples referência a tal princípio é suficiente para que se tenha em mente um conteúdo mínimo da proteção ambiental instituída.(...)”
2.7. Princípio do Acesso Eqüitativo aos Recursos Naturais.
Luís Roberto Barroso, discorrendo sobre o princípio em referência, ensina
“(...)
Aqui se adotou para o princípio a terminologia empregada por Paulo Affonso Leme Machado, que ao precisar o conteúdo do princípio põe em evidência a necessidade de fruição eqüitativa dos recursos naturais, inclusive em relação aos potenciais usuários das gerações vindouras[1].
O princípio em questão encontra amparo na C.F./88, sobretudo quando são combinados os artigos 3º, III; 23, parágrafo único; e 225, caput.
O Princípio 3 da Declaração da Rio/92 contempla expressamente a eqüidade: “O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas eqüitativamente as necessidades das gerações presentes e futuras”.
O Artigo 1 da Convenção de Biodiversidade também cuida da “repartição justa e eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos”, no que é seguido pelo artigo 1º, III, da Medida Provisória 2.186-16/2001.
Desse modo, o Princípio do Acesso Eqüitativo aos Recursos Naturais merece especial acolhida, pois a experiência brasileira bem demonstra que pode haver desenvolvimento sem justa distribuição dos benefícios. (...)” (Grifo nosso)
2.8. Princípio da Preservação.
Leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
O Princípio da Preservação do Meio Ambiente, que se vincula à idéia de proteger ou conservar a boa qualidade do meio ambiente, seria uma decorrência lógica do dever, imposto ao Poder Público e à coletividade, de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme caput do artigo 225 da C.F..
A noção de proteção da qualidade ambiental pode ser densificada com a previsão constitucional de preservação dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I) e preservação do patrimônio genético (art. 225, § 1º, II).
(...)
Os instrumentos de dissuasão de condutas lesivas ao meio ambiente, como as sanções penais e administrativas referidas no § 3º do artigo 225 da C.F., são alguns dos instrumentos da preservação ambiental.
(...)
Quando se tem em mente o Princípio da Preservação cogita-se, principalmente, do meio ambiente sadio, que precisa ser conservado. Não se esquece, todavia, a necessidade de resguardar de mais degradação o ambiente já comprometido em sua qualidade.
No artigo 231, § 1º, da C.F./88 é contemplada norma especial de preservação, voltada para a defesa da qualidade ambiental das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Em leis ambientais mais recentes ganha vulto a preservação da boa qualidade do meio ambiente, podendo-se citar da Lei 9.985/2000 os artigos 2º, V, e 4º, I, II e III, que versam sobre o conceito de preservação, manutenção da diversidade biológica, proteção das espécies ameaçadas de extinção e preservação dos ecossistemas naturais.(...)” (Grifo nosso)
2.9. Princípio do Dever de Melhorar o Meio Ambiente.
Segundo a doutrina de Luís Roberto Barroso:
“(...)
O Princípio 7 da Declaração da Rio/92 versou sobre a proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre.
A previsão de restauração dos processos ecológicos essenciais seria a matriz constitucional do Princípio do Dever de Melhorar o Meio Ambiente.
A amplitude do Princípio em questão é grande, pois guarda relação direta de proporcionalidade com os níveis de degradação ambiental da Terra.
Acentue-se que não se trata de Princípio direcionado exclusivamente ao Poder Público. O dever de melhorar a qualidade ambiental é de todos.
(...)
Quando uma propriedade na qual deveria haver uma área de reserva florestal legal encontra-se, de longa data, sem nenhuma cobertura florestal, ou com cobertura menor que a legalmente prevista, tem sido controvertida a questão da possibilidade de se impor ao atual proprietário a obrigação de reflorestar para atingir o mínimo legal de área florestada.
Todavia, quando se considera o dever de todos contribuírem para a melhoria do meio ambiente, resta fácil a conclusão no sentido de que se há uma lei fixando um padrão mínimo de cobertura florestal cada proprietário deve dar sua parcela de contribuição, reflorestando até atingir aquele mínimo legalmente previsto. É íntima a relação do Princípio em causa com a função ambiental da propriedade.
Deve-se considerar que na hipótese de proprietários carentes de recursos o Poder Público deve prestar auxílio, parecendo que se pode aplicar à espécie, mutatis mutandis, o regramento vigente para a recuperação de bens tombados.
(...)
Retomando a linha geral do Princípio do Dever de Melhorar o Meio Ambiente, restaria dizer que se cogita de uma melhoria contínua, que independe da causa da anterior degradação. (...)” (Grifo nosso)
210. Princípio da Cooperação.
Sobre este princípio, ensina Luís Roberto Barroso que:
“(...)
Os Princípios 9, 12, 13 e 24 da Declaração da Rio /92 contemplam o princípio da cooperação entre Estados, para a solução de questões relacionadas ao meio ambiente.
A idéia de federalismo cooperativo, associada à outorga de competência a todos os Entes Políticos para a defesa do meio ambiente (art. 23, VI, VII, IX e XI, da C.F./88), permite assegurar que a cooperação para a defesa da qualidade ambiental é um dever dos aludidos Entes.
O dever, a todos imposto, de defender o meio ambiente, acarreta, por conseqüência, a necessidade de todos cooperarem em tal defesa.
Álvaro Luiz Valery Mirra[2] arrola como princípio fundamental do Direito Ambiental o “Princípio da cooperação internacional em matéria ambiental”.
Toshio Mukai[3] elenca o “princípio da cooperação” (fulcrado em ensinamentos de Fernando Alves Correia), quando considera merecedora de especial ênfase a cooperação entre Estado e sociedade, através da participação dos diferentes grupos sociais.
Pretende-se para o Princípio da Cooperação a abrangência suficiente para abraçar a colaboração entre Estados, entre Entes Políticos de um Estado e entre o Estado e a sociedade.
Assim, sob o Princípio em causa estariam abrigadas, v.g., a cooperação prevista em Tratados e Convenções internacionais, o repasse de recurso de um Ente Político para outro ou a contribuição, financeira ou não, que uma pessoa física ou jurídica preste ao Estado, sempre, é claro, que a meta seja a melhoria da qualidade ambiental.
Mesmo a decisão solitária de uma empresa de adotar padrões de poluição mais restritivos que os legalmente permitidos poderia ser enquadrada na moldura da cooperação, pois na hipótese estaria a empresa cooperando com o “todos” de que fala o caput do artigo 225 da C.F./88.
O Princípio alvitrado encontra previsão legal, por exemplo, no artigo 5º, IV, da Lei 9.985/2000 e artigo 1º D, VI, da Lei 8.974/95.(...)” (Grifo nosso)
2.11. Princípio da Precaução
Acerca do princípio em tela, ensina Luís Roberto Barroso que:
“(...) o Princípio da Precaução desponta como direcionado a evitar que se “produzam intervenções no meio ambiente antes de se ter a certeza de que estas não serão adversas, para o Meio Ambiente”, ou seja, a precaução volta-se contra o simples risco de ser causada uma degradação ambiental.
De tal sorte, havendo incerteza científica acerca dos efeitos ambientais deve-se adotar uma posição de cautela, não permitindo o desenvolvimento, pelo menos em escala comercial, da atividade.
Cabe acrescentar que na Declaração da Rio /92 a deflagração da aplicação do Princípio da Precaução dependeria de ameaça de danos sérios ou irreversíveis ao meio ambiente (Princípio 15), sendo que a Convenção sobre mudança do Clima (artigo 3, Princípio 3) também exige a mesma seriedade ou irreversibilidade.
No âmbito do Direito Ambiental Brasileiro, a incidência do Princípio da Precaução não poderá ser condicionada à exigência de seriedade ou irreversibilidade do possível dano ambiental, pois quando a C.F./88 tratou da proteção contra o risco (artigo 225, § 1º, V) não contemplou qualquer condicionante.
Assim, a exigência de riscos graves contida no parágrafo único do artigo 16 da Lei 8.974/95 e a exigência de dano grave e irreversível contida no artigo 6º da Medida Provisória 2.186-16/2001 deverão ser menosprezadas, pois a Lei Maior manda aplicar o princípio da precaução contra o risco independentemente de seriedade, gravidade ou irreversibilidade. (Destaca-se que o dispositivo da M.P. 2.186-16/2001 tornou pior o que já era ruim, pois exigiu risco de dano grave e irreversível, quando no Preâmbulo da Convenção de Biodiversidade a ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica foi reputada suficiente para aplicar-se o princípio da precaução. A Convenção exigia que a ameaça fosse de dano sensível, mas não, adicionalmente, irreversível).
Feitas as considerações acima, destaca-se a importância da adoção do Princípio da Precaução (também denominado prudência ou cautela e, ainda, in dubio pro securitate ou in dubio pro natura), que terá o importante papel de busca da segurança nestes tempos marcados pela velocidade do progresso científico e tecnológico. (...)” (Grifo nosso)
2.12. Princípio da Prevenção
Sobre esse princípio, Luís Roberto Barroso ensina que:
“(...) o princípio da prevenção fica restrito ao combate dos danos ambientais previsíveis, porém evitáveis, se adotadas as cautelas apropriadas.
Assim, por exemplo, se um efluente não tratado é sabidamente nocivo ao meio ambiente o Princípio da Prevenção exigirá que se construa uma estação de tratamento, e que sejam adotadas medidas de segurança, visando, v.g., impedir que uma ocasional falta de energia elétrica importe no lançamento do efluente sem tratamento.
O licenciamento ambiental e o monitoramento são instrumentos do Princípio da Prevenção. O Estudo de Impacto Ambiental-EIA é instrumento do licenciamento ambiental.
A fixação de padrões ambientais é, igualmente, instrumento do Princípio da Prevenção, sendo que tais padrões afiguram-se relevantíssimos, pois: acarretam segurança jurídica, tanto para a defesa do meio ambiente quanto para o administrado; asseguram o respeito ao princípio da isonomia, pois os padrões serão iguais para todos; garantem maior celeridade no licenciamento ambiental; e importam em redução de custos. (Considerou-se, aqui, a padronização em confronto com o exame caso a caso, que pode acarretar exigências discrepantes em hipóteses análogas).(...)” (Grifo nosso)
2.13. Princípio Usuário-Pagador.
A respeito do princípio em referência, Luís Roberto Barroso ensina que:
“(...) A definição de usuário–pagador tem em conta a necessidade de internalização dos custos ambientais, atinentes à manutenção ou recuperação da qualidade do bem ambiental utilizado.
Além disso, o Princípio Usuário-Pagador tem por finalidade a conscientização acerca do valor dos bens ambientais (utilizados no processo produtivo ou consumidos), visando a racionalização do uso de tais bens. O artigo 19 da Lei 9.433/97 dá aplicação ao Princípio, com as características assinaladas.
Paulo Affonso Leme Machado considera que “o princípio usuário-pagador contém também o princípio poluidor-pagador, isto é, aquele que obriga o poluidor a pagar a poluição que pode ser causada ou que já foi causada”.
Pretende-se demonstrar a possibilidade de separação entre os dois Princípios ora em tela, considerando peculiaridades de um e de outro.
A primeira afirmação é no sentido de que na aplicação do Princípio Usuário-Pagador não se cogitaria dispensar o pagamento, pois, como dito, a cobrança visa:
a) conscientização;
b) incentivar a racionalização; e
c) custear a conservação ou recuperação do recurso ambiental utilizado. (Limitou-se o Princípio à captação do recurso ambiental).
Por outro lado, na aplicação do Princípio Poluidor-Pagador alvitra-se a dispensa do pagamento, na hipótese do lançamento do efluente não se afigurar lesivo ao meio ambiente. (Limitou-se o Princípio ao lançamento de efluentes no meio ambiente).
Teoricamente a qualidade de um efluente pode até mesmo contribuir para a melhoria da qualidade do meio ambiente, hipótese na qual, em última análise, vai-se constatar que, em verdade, o “poluidor-pagador” não é poluidor, e, portanto, não deve ser pagador. (O inciso II do artigo 21 da Lei 9.433/97 confere alguma razoabilidade à tese da possibilidade de não pagamento, ao prever que na fixação dos valores a serem cobrados serão consideradas características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente).
No que toca à finalidade, o Princípio Poluidor-Pagador também traria embutida a idéia de conscientização e racionalização, pois quanto menor o volume e melhor a qualidade do efluente menos se vai pagar.
Em tal Princípio igualmente é posto em relevo o custo da conservação ou recuperação ambiental.
O lançamento de efluente em quantidade relativamente pequena (racionalização) e de excelente qualidade ambiental (conscientização) deve ser isentado de pagamento, pois não sendo poluidor não deve ser pagador. (Não haveria exoneração de pagamento no que toca aos custos de licenciamento, monitoramento e fiscalização). Tratar-se-ia de dissuasão invertida, pois premia-se o não poluidor, o que deve estimular outros a não poluírem.
Assim, o Princípio Usuário-pagador teria por finalidades: a conscientização acerca do valor do bem ambiental; a racionalização do uso; e a internalização dos custos ambientais relativos à conservação e melhoria do bem ambiental utilizado.(...)” (Grifo nosso)
2.14. Princípio Poluidor-Pagador
No tocante ao princípio em tela, segundo Luís Roberto Barroso, além de orientar na conscientização acerca do valor do bem ambiental no qual os efluentes são lançados, da racionalização do uso, através da melhoria da qualidade e redução da quantidade de efluentes e, também, da internalização dos custos ambientais relacionados à conservação e melhoria do bem ambiental utilizado, visa, de forma especial, a reparação dos danos ambientais eventualmente causados, de forma lícita, pelo lançamento de efluentes.(...)” (Grifo nosso)
2.15. Princípio da Responsabilização.
Em relação ao princípio acima destacado, Luís Roberto Barroso leciona que:
“(...)
O espaço do Princípio da Responsabilização resta sobremodo reduzido quando admitida a existência dos Princípios Usuário-Pagador e Poluidor-Pagador, de modo que à responsabilização resta a composição dos danos ambientais decorrentes de atos ilícitos e, por exceção, decorrentes de atos lícitos que não tenham sido satisfatoriamente resolvidos pela aplicação daqueles outros dois Princípios.
Admite-se, portanto que se o acesso a um bem da natureza gerou conseqüências danosas imprevisíveis o beneficiário da outorga pode, não obstante tenha pago pelo acesso, ser responsabilizado pela reparação integral do dano. Desta maneira, se a derivação de recursos hídricos (submetida ao princípio Usuário-Pagador) ou o lançamento de efluentes (autorizado com base no Princípio Poluidor-Pagador) causar dano ambiental não previsto o beneficiário da outorga ou da autorização responderá, cabalmente, pela restauração ou recuperação da natureza.
A reparação, pondere-se, deve ser in natura, admitindo-se o pagamento de indenização somente na impossibilidade daquela.
Outrossim, na reparação in natura deve-se considerar uma seqüência lógica, qual seja:
a) restauração;
b) recuperação;
c) cumprimento de medidas compensatórias cujos efeitos mais se aproximem da restauração ou recuperação; e, por fim,
d) cumprimento de medidas compensatórias não relacionadas diretamente com os danos causados, exceto, ressalve-se, no que tange à proporcionalidade.
Demais disso, parece recomendável que na aplicação do Princípio da Responsabilização sempre seja contemplada uma margem considerável de segurança, de modo que se possa assegurar que, ao final, resultará uma melhoria da qualidade ambiental.
O Princípio é também enunciado como Princípio da Reparação ou da Responsabilidade, aparecendo, ainda, como parte integrante do Princípio Poluidor-Pagador.
Impõe-se uma breve consideração sobre a responsabilidade solidária pela reparação do dano ambiental, combinada com o “princípio do bolso mais fundo”. (Tal princípio conduziria à eleição do responsável solidário que tiver maior patrimônio para responder pelo dano ambiental, ressalvado seu direito de regresso contra os demais responsáveis).
O Estado, que vem sendo considerado responsável solidário pela reparação de todos os danos ambientais, pelo princípio do “bolso mais fundo” seria, em regra, o demandado para responder pelo dano, de modo que, em última análise, a sociedade, que já sofre com o dano, acabaria, através do Estado, sendo chamada a repará-lo.
(...)
A responsabilização civil pela reparação do dano ambiental não tem natureza de pena, diversamente da responsabilização administrativa e penal.
Uma diferenciação parece comportar a questão da culpabilidade na responsabilização civil e administrativa decorrente de dano ambiental.
A ausência de culpabilidade não afasta quer a responsabilidade de reparar o dano, quer a responsabilidade administrativa, mas desdobramentos distintos podem ser admitidos.
Ocorre que a reparação do dano não admite graduações, devendo ser sempre integral, ao passo que na responsabilização administrativa pode e deve haver graduação.
O dano ambiental para o qual foi determinante caso fortuito ou força maior enseja o dever de reparação integral (teoria do risco criado), mas a responsabilização administrativa poderia, na espécie, ser excluída.
A multa administrativa visa a dissuadir condutas displicentes na preservação do meio ambiente, de modo que o grau de displicência ou culpabilidade deve ser considerado na fixação dela, tocando ao poluidor, para amenizar sua punição, comprovar o zelo que teve na adoção de medidas preventivas ao dano.(...)” (Grifo nosso)
2.16. Princípio da Participação.
Luís Roberto Barroso ensina quanto ao princípio em tela que:
“(...)
O Princípio da Participação poderia ser tido por compreendido dentro do Princípio da Cooperação, pois participar é um modo de cooperar. Sebastião Valdir Gomes arrola o “Princípio da Participação ou Cooperação[4].
Entretanto, a idéia de participação diferencia-se da cooperação.
Cooperar exige coesão de vontades, para que se possa operar juntamente, ao passo que a participação não descarta a idéia de oposição, pois estará participando quem se manifesta contra um projeto de recuperação ambiental por considerá-lo insatisfatório.
A cooperação, além disso, tem uma carga simbólica de ajuda material, ao passo que a participação pode limitar-se, por exemplo, ao comparecimento a uma audiência pública.
Assim, se um grupo da sociedade civil prontifica-se a reflorestar uma área se o Estado fornecer as mudas a hipótese será de cooperação, enquanto se o mesmo grupo optar por fazer uma manifestação pública para que o Estado faça, sozinho, o reflorestamento, a hipótese será de participação.
A participação ganha conotação especial no Direito Ambiental, impondo-se ao Estado fomentá-la.
Leis ambientais mais recentes contemplam generosamente a participação, como, por exemplo: Lei 9.433/98, art. 1º, VI; Medida Provisória 2.186-16/2001, art. 11, VI; e Lei 9.985/2000, artigo 5º, II. (O conceito de participação efetiva do art. 5º, II, da Lei 9.985/2000 aproxima-se mais da colaboração, como aqui considerada).(...)” (Grifo nosso)
2.17. Princípio da Informação
Na visão de Luís Roberto Barroso:
“(...) o Princípio da Informação, também referido como Princípio da Publicidade recebe no Direito Ambiental uma densidade que não lhe era conferida antes, pois o Princípio da Publicidade do Direito Administrativo diz respeito, o mais das vezes, à inexistência de sigilo, significando que a informação poderia ser obtida por qualquer um com relativa liberdade, mas, com uma ou outra exceção, não se impunha a difusão da informação.(...)”
Contudo, segundo o citado autor, no Direito Ambiental:
“(...) a meta é exatamente a difusão da informação, o que está posto de forma cristalina no artigo 225, § 1º, VI, da C.F./88. A educação ambiental e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente densificam a meta de difusão da informação.
(...)
Do Princípio da Informação decorre o dever de gerar e prestar a informação, conforme, v.g., artigo 1º - D, XVIII, da Lei 8.974/95, artigos 25/27 da Lei 9.433/97 e artigo 53 da Lei 9.985/2000.
O Princípio da Informação tem nítida função instrumental do Princípio da Participação, mas tais Princípios são perfeitamente separáveis.
A educação ambiental, por mais relevante que seja, é apenas instrumento do Princípio da Informação.(...)” (Grifo nosso)
2.18. Princípio da Indisponibilidade do Direito ao Meio Ambiente Sadio
Ensina Luís Roberto Barroso:
“(...)
Assenta-se o Princípio da Indisponibilidade do Direito ao Meio Ambiente Sadio no caput do artigo 225 da C.F./88, que outorga ao ambiente ecologicamente equilibrado a natureza de bem de uso comum do povo.
Demais disso, o Princípio do Direito Humano Fundamental ao Ambiente Sadio, norteador da aplicação de todos os demais Princípios, também conduz à idéia de indisponibilidade.
O Princípio é enunciado por Álvaro Luiz Valery Mirra, como “Princípio da indisponibilidade do interesse público na proteção do Meio Ambiente”.
Para ilustrar o Princípio, formula-se a hipótese de uma comunidade que, pela unanimidade de seus membros, firme com uma empresa poluidora contrato no qual, mediante recompensa financeira, todos aceitam que a empresa polua ligeiramente acima dos níveis tolerados. Na hipótese, qualquer dos contratantes poderá desistir do pactuado, e exigir o imediato cumprimento dos níveis tolerados de emissão. Além disso, o contrato não poderá ser oposto ao Poder Público, que não pode dispor, ou tolerar que se disponha, do direito ao meio ambiente sadio.(...)” (Grifo nosso)
2.19. Princípio da Institucionalização da Defesa do Meio Ambiente
Luís Roberto Barroso, quanto ao princípio em destaque, leciona:
“(...)
O Princípio ora em comento diz respeito a um consenso no sentido de que a luta contra a degradação ambiental exige instituições especializadas, dadas as peculiaridades e relevância do bem envolvido.
O Princípio encontra respaldo no Princípio 17 da Declaração de Estocolmo, que tem o seguinte teor:
“Deve ser confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de planificar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do Meio Ambiente”.
O Princípio ganha maior vulto na medida em que se sofisticam os processos tecnológicos, exigindo novas instituições de defesa ambiental, além de especialização das instituições existentes.
Exemplificam a institucionalização: a criação de Ministério e Secretarias Estaduais e Municipais de meio ambiente; a especialização, existente no Estado do Rio de Janeiro, das polícias federal, civil e militar; a especialização dentro do Ministério Público e das Procuradorias dos Entes Públicos; a eventual especialização dentro do Poder Judiciário; a criação de conselhos ambientais; etc;
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (art. 34/36 da Lei 9.433/97) e a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (art. 1º - A, da Lei 8.947/95) são exemplos recentes da necessidade de institucionalização para o enfrentamento da questão ambiental.(...)” (Grifo nosso)
2.20. Princípio da Tutela Jurisdicional Adequada
Tecendo comentário acerca do princípio supra, leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
Princípio cujo conteúdo prende-se à necessidade de existência de mecanismos que facilitem e, por conseqüência, estimulem a defesa judicial do meio ambiente.
O Princípio tem matriz constitucional, pois decorrente do dever de defender o meio ambiente imposto a todos (art. 225, caput, da C.F./88), conjugado com a garantia de acesso ao Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da C.F./88).
Na própria C.F./88 o Princípio encontra densificação, na previsão de ações próprias (embora não exclusivas) para a defesa ambiental (art. 5º, LXXIII, e art. 129, III).
Legitimação extraordinária, rito apropriado, isenção de ônus sucumbenciais e efeitos da sentença são alguns diferenciais das ações engendradas para a defesa do meio ambiente.(...)” (Grifo nosso)
2.21. Princípio da Estabilidade da Proteção Outorgada ao Meio Ambiente
Na análise do princípio acima citado, leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
O Princípio que agora se enuncia tem por finalidade valorizar a estabilidade, relativa, da proteção conferida a bens ambientais específicos, de sorte que seja mais fácil instituir a proteção ambiental do que retirar a proteção concedida.
O Princípio é inspirado no artigo 225, § 1º, III, da Lei Maior, que exige lei em sentido formal para alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos. De tal modo, um parque público criado por decreto do Chefe do Poder Executivo somente pode sofrer alterações ou supressões previamente autorizadas por lei.
Também mereceu especial estabilidade as garantias constitucionais relativas às terras ocupadas pelos índios, pois nelas a exploração de recursos hídricos ou minerais depende de autorização do Congresso Nacional, quando, ordinariamente, dependeria apenas de consentimento do Poder Executivo Federal.
O Princípio da Estabilidade da Proteção Outorgada ao Meio Ambiente poderá desempenhar papel de relevo na conciliação dos princípios constitucionais da legalidade e da reserva de lei com a proliferação de órgãos colegiados dotados de poder normativo, tais como: CONAMA; Conselho Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9433/97, art. 34, VI e X); CTN Bio (art. 1º - D , III, VIII, XII e XIII); e Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (M.P. 2.186-16/2001, art. 11, II).
A solução que se propõe, estribada no Princípio enunciado, seria a vedação de edição por qualquer um dos referidos órgãos colegiados de norma que arredasse proteção anteriormente instituída. Tal arredamento ficaria na exclusiva órbita de competência do Poder Legislativo.
Em suma, para alargar a proteção ambiental seriam válidas as deliberações técnicas dos referidos Conselhos, mas para o estreitamento da proteção já outorgada seriam incompetentes tais Colegiados, mesmo que em questão a alteração de norma editada pelo próprio órgão que a pretenda modificar.(...)” (Grifo nosso)
2.22. Princípio Transitório da Erradicação da Pobreza
Acerca desse princípio Luís Roberto Barroso entende que:
“(...)
A erradicação da pobreza é meta insculpida na Declaração da Rio/92 (Princípio 5), sendo também objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (art. 3º, III).
A pobreza, conforme é sabido, pode ser, ao mesmo tempo, causa e efeito da poluição ambiental, gerando um círculo vicioso que precisa ser rompido.
Pela relevância do Princípio pode parecer estranho que ele tenha sido o último arrolado. Mas tal fato não se deu por esquecimento ou menosprezo; foi proposital.
Acontece que o Princípio enfocado deve ter a marca da transitoriedade, razão pela qual vem fechando o rol, até que, erradicada a miséria, possa ele ser excluído, com direito a comemoração.(...)” (Grifo nosso)
[1] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10ª edição, Malheiros Editores LTDA, 2002.
[2] Álvaro Luiz Valery Mirra. Princípios Fundamentais do Direito Ambiental. Revista de Direito Ambiental, nº 2 – 1996, pp. 65 e 66.
[3] MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado, 2ª edição, Forense Universitária, 1993.
[4] GOMES, Sebastião Valdir. Direito Ambiental Brasileiro. Editora Síntese LTDA, 1ª Edição, 1999.
1. Conceito de Princípio.
A palavra princípio tem origem no latim “pricipium”, que significa início, começo, origem das coisas. A noção de princípio, ainda que fora do âmbito do saber jurídico, sempre se relaciona a verdades fundamentais e orientações de caráter geral. Explica Paulo Bonavides (1998, p. 228) que deriva da linguagem da geometria, “onde designa as verdades primeiras”.
Segundo Paulo de Bessa Antunes, “Os princípios jurídicos podem ser implícitos ou explícitos. Explícitos são aqueles que estão claramente escritos nos textos legais e, fundamentalmente, na CRFB; implícitos são os princípios que decorrem do sistema constitucional, ainda que não se encontram escritos.
2. CLASSIFICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS
2.1. Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio (Princípio da Dignidade da Pessoa Humana)
Segundo Paulo de Bessa Antunes, Paulo Affonso Leme Machado e Toufic Daher Deebeis o Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio é o primeiro princípio do Direito Ambiental.
Por sua vez, Édis Milaré reputa o direito humano ao meio ambiente sadio como princípio transcendental do Direito Ambiental.
Na Conferência Rio/92 o Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio foi proclamado como Princípio nº 1, no sentido de garantir o direito dos seres humanos a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.
Além disso, o art. 225, da CF/88, nasceu do Princípio do Direito Humano Fundamental ao Meio Ambiente Sadio ou Princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
2.2. Princípio do Universalismo
Segundo lição do professor de Direito Ambiental da Universidade Estácio de Sá-UNESA, Luiz Roberto da Mata, e autor do Artigo PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: CONSTRUÇÃO, DENSIFICAÇÃO E TERMINOLOGIA
“(...)
O Direito Ambiental tem inegável vocação universalista, pois, em larga medida, a poluição não respeita fronteiras nacionais.
Normas sobre poluição do ar e lançamento de resíduos nas águas internacionais passam a ter dimensão planetária, amoldando o direito interno dos diversos países. Tal efeito decorre, por exemplo, da Convenção sobre Mudança de Clima (1992).
Até mesmo a proteção de um elemento da biodiversidade encontrável em apenas um país passa a ser preocupação comum à humanidade, consoante preâmbulo da Convenção sobre Diversidade Biológica.
Aliás, o Artigo 3 da Convenção sobre Diversidade Biológica traz como Princípio o direito soberano de cada Estado no que tange à exploração de seus próprios recursos naturais, mas destaca a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdição ou controle não causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou das áreas além dos limites da jurisdição nacional. Tal Princípio embora reafirme a soberania deixa claro tratar-se de uma soberania mitigada, pois condicionada pelo dever de impedir que a poluição produzida em cada Estado possa afetar outros Estados ou bens excluídos da jurisdição nacional.
A Medida Provisória 2.186-16/2001 regulamenta, expressamente, artigos da Convenção sobre Diversidade Biológica, sendo amostra do Princípio do Universalismo, que, ao incidir, exigirá a conjugação de normas internacionais e normas nacionais para que se possa chegar à correta interpretação de uma norma jurídica nacional.(...)” (grifo nosso)
2.3. Princípio da Multilateralidade.
O professor Luiz Roberto da Mata ao discorrer sobre esse princípio ensina:
“(...) em alguma medida, do Princípio do Universalismo, o Princípio da Multilateralidade da proteção ambiental prender-se-ia à necessidade de considerar, sempre, que o ordenamento de proteção ambiental exige a conjugação de normas provenientes de diversos lados.
No âmbito da Comunidade Econômica Européia, v.g., será necessário ter em conta normas universais, normas comunitárias e normas de cada Estado.
(...) no âmbito do Direito Ambiental Brasileiro a partilha constitucional de competências normativas suscita a questão da proteção multilateral do meio ambiente, a demandar solução para o caso de conflito de normas.
Ter como princípio a aplicação da norma mais restritiva parece boa solução, mas não se pode olvidar que, por exceção, o conflito de normas poderá encontrar melhor resposta na aplicação do critério da especialidade, ainda que, aplicado este critério, venha a prevalecer norma menos restritiva.” (grifo nosso)
2.4. Princípio da Interdisciplinariedade.
Paulo de Bessa Antunes, segundo o professor Luiz Roberto da Mata, afirma que o Direito Ambiental é fundamentalmente um conhecimento interdisciplinar. E na visão de Luiz Roberto da Mata:
“(...)
De fato, muitas das mais modernas normas do Direito Ambiental exigiram a contribuição de técnicos de variadas formações para que pudessem ser elaboradas, e vão exigir a mesma contribuição para que possam ser interpretadas com exatidão.
Não é por acaso que os eventos de Direito Ambiental costumam ter abordagem interdisciplinar, com a participação de especialistas de outras áreas do saber. O objeto e a finalidade do Direito Ambiental tornam indispensável o concurso de especialistas de diversas áreas.(...)”
A interdisciplinariedade é vista por Luís Roberto Barroso, segundo Luiz Roberto da Mata, como marca distintiva da temática ambiental27, e esta marca é especialmente acentuada na Lei 8.974/95 (engenharia genética e Organismos Geneticamente Modificados – OGM) e na Medida Provisória 2.186-16/2001 (diversidade biológica, patrimônio genético e conhecimento tradicional associado). A compreensão destas normas exige conhecimentos de engenharia genética, de biologia, de antropologia (conceito de comunidade local), etc.
2.5. Princípio da Solução Pacífica dos Conflitos Ambientais.
Leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
A poluição e a escassez de recursos ambientais são fontes potenciais de conflitos, razão pela qual consta do Princípio 25 da Declaração da RIO/92 que “A paz, o desenvolvimento e a proteção ambiental são interdependentes e indivisíveis”, constando do Princípio 26 que “Os Estados devem solucionar todas as suas controvérsias ambientais de forma pacífica, utilizando-se dos meios apropriados, de conformidade com a Carta das Nações Unidas”. Na Convenção sobre Mudança de Clima (1992) a solução de controvérsias por meio pacífico foi prevista no Artigo 14, 1.
A C.F. /88 arrola como princípio das relações internacionais a solução pacífica de conflitos, o que vale para conflitos decorrentes de questões ambientais.
Assim, o Princípio da Solução Pacífica dos Conflitos Ambientais estaria a merecer inclusão no rol dos princípios do Direito Ambiental Brasileiro, em que pese, deve-se admitir, tratar-se de um princípio mais voltado para as relações internacionais.(...)” (Grifo nosso)
2.6. Princípio do Desenvolvimento Sustentável.
Luís Roberto Barroso, discorrendo sobre o princípio em referência, ensina
“(...)
Manter o desenvolvimento sustentável como princípio geral do Direito Ambiental afigura-se desejável, por se tratar de um princípio que já tem uma significância sedimentada. O conteúdo do princípio poderia ficar restrito à durabilidade do modelo de desenvolvimento, compreendida a durabilidade como possibilidade de se manter o desenvolvimento sem esgotar os recursos naturais ou comprometer a qualidade do meio ambiente.
O princípio do desenvolvimento sustentável é expressamente referido, por exemplo, no art. 2º, II, da Lei 9433/97 (águas) e no art. 4º, IV, da Lei 9.985/2000 (Unidades de Conservação da Natureza), e a simples referência a tal princípio é suficiente para que se tenha em mente um conteúdo mínimo da proteção ambiental instituída.(...)”
2.7. Princípio do Acesso Eqüitativo aos Recursos Naturais.
Luís Roberto Barroso, discorrendo sobre o princípio em referência, ensina
“(...)
Aqui se adotou para o princípio a terminologia empregada por Paulo Affonso Leme Machado, que ao precisar o conteúdo do princípio põe em evidência a necessidade de fruição eqüitativa dos recursos naturais, inclusive em relação aos potenciais usuários das gerações vindouras[1].
O princípio em questão encontra amparo na C.F./88, sobretudo quando são combinados os artigos 3º, III; 23, parágrafo único; e 225, caput.
O Princípio 3 da Declaração da Rio/92 contempla expressamente a eqüidade: “O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que sejam atendidas eqüitativamente as necessidades das gerações presentes e futuras”.
O Artigo 1 da Convenção de Biodiversidade também cuida da “repartição justa e eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos”, no que é seguido pelo artigo 1º, III, da Medida Provisória 2.186-16/2001.
Desse modo, o Princípio do Acesso Eqüitativo aos Recursos Naturais merece especial acolhida, pois a experiência brasileira bem demonstra que pode haver desenvolvimento sem justa distribuição dos benefícios. (...)” (Grifo nosso)
2.8. Princípio da Preservação.
Leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
O Princípio da Preservação do Meio Ambiente, que se vincula à idéia de proteger ou conservar a boa qualidade do meio ambiente, seria uma decorrência lógica do dever, imposto ao Poder Público e à coletividade, de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme caput do artigo 225 da C.F..
A noção de proteção da qualidade ambiental pode ser densificada com a previsão constitucional de preservação dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I) e preservação do patrimônio genético (art. 225, § 1º, II).
(...)
Os instrumentos de dissuasão de condutas lesivas ao meio ambiente, como as sanções penais e administrativas referidas no § 3º do artigo 225 da C.F., são alguns dos instrumentos da preservação ambiental.
(...)
Quando se tem em mente o Princípio da Preservação cogita-se, principalmente, do meio ambiente sadio, que precisa ser conservado. Não se esquece, todavia, a necessidade de resguardar de mais degradação o ambiente já comprometido em sua qualidade.
No artigo 231, § 1º, da C.F./88 é contemplada norma especial de preservação, voltada para a defesa da qualidade ambiental das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Em leis ambientais mais recentes ganha vulto a preservação da boa qualidade do meio ambiente, podendo-se citar da Lei 9.985/2000 os artigos 2º, V, e 4º, I, II e III, que versam sobre o conceito de preservação, manutenção da diversidade biológica, proteção das espécies ameaçadas de extinção e preservação dos ecossistemas naturais.(...)” (Grifo nosso)
2.9. Princípio do Dever de Melhorar o Meio Ambiente.
Segundo a doutrina de Luís Roberto Barroso:
“(...)
O Princípio 7 da Declaração da Rio/92 versou sobre a proteção e restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre.
A previsão de restauração dos processos ecológicos essenciais seria a matriz constitucional do Princípio do Dever de Melhorar o Meio Ambiente.
A amplitude do Princípio em questão é grande, pois guarda relação direta de proporcionalidade com os níveis de degradação ambiental da Terra.
Acentue-se que não se trata de Princípio direcionado exclusivamente ao Poder Público. O dever de melhorar a qualidade ambiental é de todos.
(...)
Quando uma propriedade na qual deveria haver uma área de reserva florestal legal encontra-se, de longa data, sem nenhuma cobertura florestal, ou com cobertura menor que a legalmente prevista, tem sido controvertida a questão da possibilidade de se impor ao atual proprietário a obrigação de reflorestar para atingir o mínimo legal de área florestada.
Todavia, quando se considera o dever de todos contribuírem para a melhoria do meio ambiente, resta fácil a conclusão no sentido de que se há uma lei fixando um padrão mínimo de cobertura florestal cada proprietário deve dar sua parcela de contribuição, reflorestando até atingir aquele mínimo legalmente previsto. É íntima a relação do Princípio em causa com a função ambiental da propriedade.
Deve-se considerar que na hipótese de proprietários carentes de recursos o Poder Público deve prestar auxílio, parecendo que se pode aplicar à espécie, mutatis mutandis, o regramento vigente para a recuperação de bens tombados.
(...)
Retomando a linha geral do Princípio do Dever de Melhorar o Meio Ambiente, restaria dizer que se cogita de uma melhoria contínua, que independe da causa da anterior degradação. (...)” (Grifo nosso)
210. Princípio da Cooperação.
Sobre este princípio, ensina Luís Roberto Barroso que:
“(...)
Os Princípios 9, 12, 13 e 24 da Declaração da Rio /92 contemplam o princípio da cooperação entre Estados, para a solução de questões relacionadas ao meio ambiente.
A idéia de federalismo cooperativo, associada à outorga de competência a todos os Entes Políticos para a defesa do meio ambiente (art. 23, VI, VII, IX e XI, da C.F./88), permite assegurar que a cooperação para a defesa da qualidade ambiental é um dever dos aludidos Entes.
O dever, a todos imposto, de defender o meio ambiente, acarreta, por conseqüência, a necessidade de todos cooperarem em tal defesa.
Álvaro Luiz Valery Mirra[2] arrola como princípio fundamental do Direito Ambiental o “Princípio da cooperação internacional em matéria ambiental”.
Toshio Mukai[3] elenca o “princípio da cooperação” (fulcrado em ensinamentos de Fernando Alves Correia), quando considera merecedora de especial ênfase a cooperação entre Estado e sociedade, através da participação dos diferentes grupos sociais.
Pretende-se para o Princípio da Cooperação a abrangência suficiente para abraçar a colaboração entre Estados, entre Entes Políticos de um Estado e entre o Estado e a sociedade.
Assim, sob o Princípio em causa estariam abrigadas, v.g., a cooperação prevista em Tratados e Convenções internacionais, o repasse de recurso de um Ente Político para outro ou a contribuição, financeira ou não, que uma pessoa física ou jurídica preste ao Estado, sempre, é claro, que a meta seja a melhoria da qualidade ambiental.
Mesmo a decisão solitária de uma empresa de adotar padrões de poluição mais restritivos que os legalmente permitidos poderia ser enquadrada na moldura da cooperação, pois na hipótese estaria a empresa cooperando com o “todos” de que fala o caput do artigo 225 da C.F./88.
O Princípio alvitrado encontra previsão legal, por exemplo, no artigo 5º, IV, da Lei 9.985/2000 e artigo 1º D, VI, da Lei 8.974/95.(...)” (Grifo nosso)
2.11. Princípio da Precaução
Acerca do princípio em tela, ensina Luís Roberto Barroso que:
“(...) o Princípio da Precaução desponta como direcionado a evitar que se “produzam intervenções no meio ambiente antes de se ter a certeza de que estas não serão adversas, para o Meio Ambiente”, ou seja, a precaução volta-se contra o simples risco de ser causada uma degradação ambiental.
De tal sorte, havendo incerteza científica acerca dos efeitos ambientais deve-se adotar uma posição de cautela, não permitindo o desenvolvimento, pelo menos em escala comercial, da atividade.
Cabe acrescentar que na Declaração da Rio /92 a deflagração da aplicação do Princípio da Precaução dependeria de ameaça de danos sérios ou irreversíveis ao meio ambiente (Princípio 15), sendo que a Convenção sobre mudança do Clima (artigo 3, Princípio 3) também exige a mesma seriedade ou irreversibilidade.
No âmbito do Direito Ambiental Brasileiro, a incidência do Princípio da Precaução não poderá ser condicionada à exigência de seriedade ou irreversibilidade do possível dano ambiental, pois quando a C.F./88 tratou da proteção contra o risco (artigo 225, § 1º, V) não contemplou qualquer condicionante.
Assim, a exigência de riscos graves contida no parágrafo único do artigo 16 da Lei 8.974/95 e a exigência de dano grave e irreversível contida no artigo 6º da Medida Provisória 2.186-16/2001 deverão ser menosprezadas, pois a Lei Maior manda aplicar o princípio da precaução contra o risco independentemente de seriedade, gravidade ou irreversibilidade. (Destaca-se que o dispositivo da M.P. 2.186-16/2001 tornou pior o que já era ruim, pois exigiu risco de dano grave e irreversível, quando no Preâmbulo da Convenção de Biodiversidade a ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica foi reputada suficiente para aplicar-se o princípio da precaução. A Convenção exigia que a ameaça fosse de dano sensível, mas não, adicionalmente, irreversível).
Feitas as considerações acima, destaca-se a importância da adoção do Princípio da Precaução (também denominado prudência ou cautela e, ainda, in dubio pro securitate ou in dubio pro natura), que terá o importante papel de busca da segurança nestes tempos marcados pela velocidade do progresso científico e tecnológico. (...)” (Grifo nosso)
2.12. Princípio da Prevenção
Sobre esse princípio, Luís Roberto Barroso ensina que:
“(...) o princípio da prevenção fica restrito ao combate dos danos ambientais previsíveis, porém evitáveis, se adotadas as cautelas apropriadas.
Assim, por exemplo, se um efluente não tratado é sabidamente nocivo ao meio ambiente o Princípio da Prevenção exigirá que se construa uma estação de tratamento, e que sejam adotadas medidas de segurança, visando, v.g., impedir que uma ocasional falta de energia elétrica importe no lançamento do efluente sem tratamento.
O licenciamento ambiental e o monitoramento são instrumentos do Princípio da Prevenção. O Estudo de Impacto Ambiental-EIA é instrumento do licenciamento ambiental.
A fixação de padrões ambientais é, igualmente, instrumento do Princípio da Prevenção, sendo que tais padrões afiguram-se relevantíssimos, pois: acarretam segurança jurídica, tanto para a defesa do meio ambiente quanto para o administrado; asseguram o respeito ao princípio da isonomia, pois os padrões serão iguais para todos; garantem maior celeridade no licenciamento ambiental; e importam em redução de custos. (Considerou-se, aqui, a padronização em confronto com o exame caso a caso, que pode acarretar exigências discrepantes em hipóteses análogas).(...)” (Grifo nosso)
2.13. Princípio Usuário-Pagador.
A respeito do princípio em referência, Luís Roberto Barroso ensina que:
“(...) A definição de usuário–pagador tem em conta a necessidade de internalização dos custos ambientais, atinentes à manutenção ou recuperação da qualidade do bem ambiental utilizado.
Além disso, o Princípio Usuário-Pagador tem por finalidade a conscientização acerca do valor dos bens ambientais (utilizados no processo produtivo ou consumidos), visando a racionalização do uso de tais bens. O artigo 19 da Lei 9.433/97 dá aplicação ao Princípio, com as características assinaladas.
Paulo Affonso Leme Machado considera que “o princípio usuário-pagador contém também o princípio poluidor-pagador, isto é, aquele que obriga o poluidor a pagar a poluição que pode ser causada ou que já foi causada”.
Pretende-se demonstrar a possibilidade de separação entre os dois Princípios ora em tela, considerando peculiaridades de um e de outro.
A primeira afirmação é no sentido de que na aplicação do Princípio Usuário-Pagador não se cogitaria dispensar o pagamento, pois, como dito, a cobrança visa:
a) conscientização;
b) incentivar a racionalização; e
c) custear a conservação ou recuperação do recurso ambiental utilizado. (Limitou-se o Princípio à captação do recurso ambiental).
Por outro lado, na aplicação do Princípio Poluidor-Pagador alvitra-se a dispensa do pagamento, na hipótese do lançamento do efluente não se afigurar lesivo ao meio ambiente. (Limitou-se o Princípio ao lançamento de efluentes no meio ambiente).
Teoricamente a qualidade de um efluente pode até mesmo contribuir para a melhoria da qualidade do meio ambiente, hipótese na qual, em última análise, vai-se constatar que, em verdade, o “poluidor-pagador” não é poluidor, e, portanto, não deve ser pagador. (O inciso II do artigo 21 da Lei 9.433/97 confere alguma razoabilidade à tese da possibilidade de não pagamento, ao prever que na fixação dos valores a serem cobrados serão consideradas características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente).
No que toca à finalidade, o Princípio Poluidor-Pagador também traria embutida a idéia de conscientização e racionalização, pois quanto menor o volume e melhor a qualidade do efluente menos se vai pagar.
Em tal Princípio igualmente é posto em relevo o custo da conservação ou recuperação ambiental.
O lançamento de efluente em quantidade relativamente pequena (racionalização) e de excelente qualidade ambiental (conscientização) deve ser isentado de pagamento, pois não sendo poluidor não deve ser pagador. (Não haveria exoneração de pagamento no que toca aos custos de licenciamento, monitoramento e fiscalização). Tratar-se-ia de dissuasão invertida, pois premia-se o não poluidor, o que deve estimular outros a não poluírem.
Assim, o Princípio Usuário-pagador teria por finalidades: a conscientização acerca do valor do bem ambiental; a racionalização do uso; e a internalização dos custos ambientais relativos à conservação e melhoria do bem ambiental utilizado.(...)” (Grifo nosso)
2.14. Princípio Poluidor-Pagador
No tocante ao princípio em tela, segundo Luís Roberto Barroso, além de orientar na conscientização acerca do valor do bem ambiental no qual os efluentes são lançados, da racionalização do uso, através da melhoria da qualidade e redução da quantidade de efluentes e, também, da internalização dos custos ambientais relacionados à conservação e melhoria do bem ambiental utilizado, visa, de forma especial, a reparação dos danos ambientais eventualmente causados, de forma lícita, pelo lançamento de efluentes.(...)” (Grifo nosso)
2.15. Princípio da Responsabilização.
Em relação ao princípio acima destacado, Luís Roberto Barroso leciona que:
“(...)
O espaço do Princípio da Responsabilização resta sobremodo reduzido quando admitida a existência dos Princípios Usuário-Pagador e Poluidor-Pagador, de modo que à responsabilização resta a composição dos danos ambientais decorrentes de atos ilícitos e, por exceção, decorrentes de atos lícitos que não tenham sido satisfatoriamente resolvidos pela aplicação daqueles outros dois Princípios.
Admite-se, portanto que se o acesso a um bem da natureza gerou conseqüências danosas imprevisíveis o beneficiário da outorga pode, não obstante tenha pago pelo acesso, ser responsabilizado pela reparação integral do dano. Desta maneira, se a derivação de recursos hídricos (submetida ao princípio Usuário-Pagador) ou o lançamento de efluentes (autorizado com base no Princípio Poluidor-Pagador) causar dano ambiental não previsto o beneficiário da outorga ou da autorização responderá, cabalmente, pela restauração ou recuperação da natureza.
A reparação, pondere-se, deve ser in natura, admitindo-se o pagamento de indenização somente na impossibilidade daquela.
Outrossim, na reparação in natura deve-se considerar uma seqüência lógica, qual seja:
a) restauração;
b) recuperação;
c) cumprimento de medidas compensatórias cujos efeitos mais se aproximem da restauração ou recuperação; e, por fim,
d) cumprimento de medidas compensatórias não relacionadas diretamente com os danos causados, exceto, ressalve-se, no que tange à proporcionalidade.
Demais disso, parece recomendável que na aplicação do Princípio da Responsabilização sempre seja contemplada uma margem considerável de segurança, de modo que se possa assegurar que, ao final, resultará uma melhoria da qualidade ambiental.
O Princípio é também enunciado como Princípio da Reparação ou da Responsabilidade, aparecendo, ainda, como parte integrante do Princípio Poluidor-Pagador.
Impõe-se uma breve consideração sobre a responsabilidade solidária pela reparação do dano ambiental, combinada com o “princípio do bolso mais fundo”. (Tal princípio conduziria à eleição do responsável solidário que tiver maior patrimônio para responder pelo dano ambiental, ressalvado seu direito de regresso contra os demais responsáveis).
O Estado, que vem sendo considerado responsável solidário pela reparação de todos os danos ambientais, pelo princípio do “bolso mais fundo” seria, em regra, o demandado para responder pelo dano, de modo que, em última análise, a sociedade, que já sofre com o dano, acabaria, através do Estado, sendo chamada a repará-lo.
(...)
A responsabilização civil pela reparação do dano ambiental não tem natureza de pena, diversamente da responsabilização administrativa e penal.
Uma diferenciação parece comportar a questão da culpabilidade na responsabilização civil e administrativa decorrente de dano ambiental.
A ausência de culpabilidade não afasta quer a responsabilidade de reparar o dano, quer a responsabilidade administrativa, mas desdobramentos distintos podem ser admitidos.
Ocorre que a reparação do dano não admite graduações, devendo ser sempre integral, ao passo que na responsabilização administrativa pode e deve haver graduação.
O dano ambiental para o qual foi determinante caso fortuito ou força maior enseja o dever de reparação integral (teoria do risco criado), mas a responsabilização administrativa poderia, na espécie, ser excluída.
A multa administrativa visa a dissuadir condutas displicentes na preservação do meio ambiente, de modo que o grau de displicência ou culpabilidade deve ser considerado na fixação dela, tocando ao poluidor, para amenizar sua punição, comprovar o zelo que teve na adoção de medidas preventivas ao dano.(...)” (Grifo nosso)
2.16. Princípio da Participação.
Luís Roberto Barroso ensina quanto ao princípio em tela que:
“(...)
O Princípio da Participação poderia ser tido por compreendido dentro do Princípio da Cooperação, pois participar é um modo de cooperar. Sebastião Valdir Gomes arrola o “Princípio da Participação ou Cooperação[4].
Entretanto, a idéia de participação diferencia-se da cooperação.
Cooperar exige coesão de vontades, para que se possa operar juntamente, ao passo que a participação não descarta a idéia de oposição, pois estará participando quem se manifesta contra um projeto de recuperação ambiental por considerá-lo insatisfatório.
A cooperação, além disso, tem uma carga simbólica de ajuda material, ao passo que a participação pode limitar-se, por exemplo, ao comparecimento a uma audiência pública.
Assim, se um grupo da sociedade civil prontifica-se a reflorestar uma área se o Estado fornecer as mudas a hipótese será de cooperação, enquanto se o mesmo grupo optar por fazer uma manifestação pública para que o Estado faça, sozinho, o reflorestamento, a hipótese será de participação.
A participação ganha conotação especial no Direito Ambiental, impondo-se ao Estado fomentá-la.
Leis ambientais mais recentes contemplam generosamente a participação, como, por exemplo: Lei 9.433/98, art. 1º, VI; Medida Provisória 2.186-16/2001, art. 11, VI; e Lei 9.985/2000, artigo 5º, II. (O conceito de participação efetiva do art. 5º, II, da Lei 9.985/2000 aproxima-se mais da colaboração, como aqui considerada).(...)” (Grifo nosso)
2.17. Princípio da Informação
Na visão de Luís Roberto Barroso:
“(...) o Princípio da Informação, também referido como Princípio da Publicidade recebe no Direito Ambiental uma densidade que não lhe era conferida antes, pois o Princípio da Publicidade do Direito Administrativo diz respeito, o mais das vezes, à inexistência de sigilo, significando que a informação poderia ser obtida por qualquer um com relativa liberdade, mas, com uma ou outra exceção, não se impunha a difusão da informação.(...)”
Contudo, segundo o citado autor, no Direito Ambiental:
“(...) a meta é exatamente a difusão da informação, o que está posto de forma cristalina no artigo 225, § 1º, VI, da C.F./88. A educação ambiental e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente densificam a meta de difusão da informação.
(...)
Do Princípio da Informação decorre o dever de gerar e prestar a informação, conforme, v.g., artigo 1º - D, XVIII, da Lei 8.974/95, artigos 25/27 da Lei 9.433/97 e artigo 53 da Lei 9.985/2000.
O Princípio da Informação tem nítida função instrumental do Princípio da Participação, mas tais Princípios são perfeitamente separáveis.
A educação ambiental, por mais relevante que seja, é apenas instrumento do Princípio da Informação.(...)” (Grifo nosso)
2.18. Princípio da Indisponibilidade do Direito ao Meio Ambiente Sadio
Ensina Luís Roberto Barroso:
“(...)
Assenta-se o Princípio da Indisponibilidade do Direito ao Meio Ambiente Sadio no caput do artigo 225 da C.F./88, que outorga ao ambiente ecologicamente equilibrado a natureza de bem de uso comum do povo.
Demais disso, o Princípio do Direito Humano Fundamental ao Ambiente Sadio, norteador da aplicação de todos os demais Princípios, também conduz à idéia de indisponibilidade.
O Princípio é enunciado por Álvaro Luiz Valery Mirra, como “Princípio da indisponibilidade do interesse público na proteção do Meio Ambiente”.
Para ilustrar o Princípio, formula-se a hipótese de uma comunidade que, pela unanimidade de seus membros, firme com uma empresa poluidora contrato no qual, mediante recompensa financeira, todos aceitam que a empresa polua ligeiramente acima dos níveis tolerados. Na hipótese, qualquer dos contratantes poderá desistir do pactuado, e exigir o imediato cumprimento dos níveis tolerados de emissão. Além disso, o contrato não poderá ser oposto ao Poder Público, que não pode dispor, ou tolerar que se disponha, do direito ao meio ambiente sadio.(...)” (Grifo nosso)
2.19. Princípio da Institucionalização da Defesa do Meio Ambiente
Luís Roberto Barroso, quanto ao princípio em destaque, leciona:
“(...)
O Princípio ora em comento diz respeito a um consenso no sentido de que a luta contra a degradação ambiental exige instituições especializadas, dadas as peculiaridades e relevância do bem envolvido.
O Princípio encontra respaldo no Princípio 17 da Declaração de Estocolmo, que tem o seguinte teor:
“Deve ser confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de planificar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do Meio Ambiente”.
O Princípio ganha maior vulto na medida em que se sofisticam os processos tecnológicos, exigindo novas instituições de defesa ambiental, além de especialização das instituições existentes.
Exemplificam a institucionalização: a criação de Ministério e Secretarias Estaduais e Municipais de meio ambiente; a especialização, existente no Estado do Rio de Janeiro, das polícias federal, civil e militar; a especialização dentro do Ministério Público e das Procuradorias dos Entes Públicos; a eventual especialização dentro do Poder Judiciário; a criação de conselhos ambientais; etc;
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (art. 34/36 da Lei 9.433/97) e a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (art. 1º - A, da Lei 8.947/95) são exemplos recentes da necessidade de institucionalização para o enfrentamento da questão ambiental.(...)” (Grifo nosso)
2.20. Princípio da Tutela Jurisdicional Adequada
Tecendo comentário acerca do princípio supra, leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
Princípio cujo conteúdo prende-se à necessidade de existência de mecanismos que facilitem e, por conseqüência, estimulem a defesa judicial do meio ambiente.
O Princípio tem matriz constitucional, pois decorrente do dever de defender o meio ambiente imposto a todos (art. 225, caput, da C.F./88), conjugado com a garantia de acesso ao Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da C.F./88).
Na própria C.F./88 o Princípio encontra densificação, na previsão de ações próprias (embora não exclusivas) para a defesa ambiental (art. 5º, LXXIII, e art. 129, III).
Legitimação extraordinária, rito apropriado, isenção de ônus sucumbenciais e efeitos da sentença são alguns diferenciais das ações engendradas para a defesa do meio ambiente.(...)” (Grifo nosso)
2.21. Princípio da Estabilidade da Proteção Outorgada ao Meio Ambiente
Na análise do princípio acima citado, leciona Luís Roberto Barroso que:
“(...)
O Princípio que agora se enuncia tem por finalidade valorizar a estabilidade, relativa, da proteção conferida a bens ambientais específicos, de sorte que seja mais fácil instituir a proteção ambiental do que retirar a proteção concedida.
O Princípio é inspirado no artigo 225, § 1º, III, da Lei Maior, que exige lei em sentido formal para alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos. De tal modo, um parque público criado por decreto do Chefe do Poder Executivo somente pode sofrer alterações ou supressões previamente autorizadas por lei.
Também mereceu especial estabilidade as garantias constitucionais relativas às terras ocupadas pelos índios, pois nelas a exploração de recursos hídricos ou minerais depende de autorização do Congresso Nacional, quando, ordinariamente, dependeria apenas de consentimento do Poder Executivo Federal.
O Princípio da Estabilidade da Proteção Outorgada ao Meio Ambiente poderá desempenhar papel de relevo na conciliação dos princípios constitucionais da legalidade e da reserva de lei com a proliferação de órgãos colegiados dotados de poder normativo, tais como: CONAMA; Conselho Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9433/97, art. 34, VI e X); CTN Bio (art. 1º - D , III, VIII, XII e XIII); e Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (M.P. 2.186-16/2001, art. 11, II).
A solução que se propõe, estribada no Princípio enunciado, seria a vedação de edição por qualquer um dos referidos órgãos colegiados de norma que arredasse proteção anteriormente instituída. Tal arredamento ficaria na exclusiva órbita de competência do Poder Legislativo.
Em suma, para alargar a proteção ambiental seriam válidas as deliberações técnicas dos referidos Conselhos, mas para o estreitamento da proteção já outorgada seriam incompetentes tais Colegiados, mesmo que em questão a alteração de norma editada pelo próprio órgão que a pretenda modificar.(...)” (Grifo nosso)
2.22. Princípio Transitório da Erradicação da Pobreza
Acerca desse princípio Luís Roberto Barroso entende que:
“(...)
A erradicação da pobreza é meta insculpida na Declaração da Rio/92 (Princípio 5), sendo também objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (art. 3º, III).
A pobreza, conforme é sabido, pode ser, ao mesmo tempo, causa e efeito da poluição ambiental, gerando um círculo vicioso que precisa ser rompido.
Pela relevância do Princípio pode parecer estranho que ele tenha sido o último arrolado. Mas tal fato não se deu por esquecimento ou menosprezo; foi proposital.
Acontece que o Princípio enfocado deve ter a marca da transitoriedade, razão pela qual vem fechando o rol, até que, erradicada a miséria, possa ele ser excluído, com direito a comemoração.(...)” (Grifo nosso)
[1] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10ª edição, Malheiros Editores LTDA, 2002.
[2] Álvaro Luiz Valery Mirra. Princípios Fundamentais do Direito Ambiental. Revista de Direito Ambiental, nº 2 – 1996, pp. 65 e 66.
[3] MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado, 2ª edição, Forense Universitária, 1993.
[4] GOMES, Sebastião Valdir. Direito Ambiental Brasileiro. Editora Síntese LTDA, 1ª Edição, 1999.
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