TÉCNICA LEGISLATIVA
1. Conceito
Na procura do conceito de Técnica Legislativa o jurista alemão Rudolf Stamler[1] ensinava que “é a arte de dar às normas jurídicas expressão exata; de vestir com palavras mais precisas os pensamentos que encerra a matéria de um Direito Positivo; a arte que todo legislador deve dominar, pois, o Direito que surge tem de achar suas expressões em normas jurídicas”.
2. Divisão da Técnica Legislativa:
a)Processo Legislativo;
b)Apresentação Formal do Ato Legislativo e
c)Apresentação Material do Ato Legislativo
3. Processo Legislativo
A parte administrativa da elaboração do ato legislativo diz respeito ao Processo Legislativo, sendo que, no sistema legal brasileiro, encontra-se disciplinado na Constituição Federal, nos artigos 59/69.
3.1. Espécies de Processo Legislativo:
Existem três formas diferentes para a elaboração de atos legislativos:
a)Ordinário ou comum: destinado à elaboração de leis ordinárias.
b)Sumário: destinado à elaboração de leis ordinárias em regime de urgência.
c)Especial: destinado à elaboração de outras normas, tais como Emendas à Constituição, Leis Complementares, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos, Resoluções e Leis Financeiras.
1. Conceito
Na procura do conceito de Técnica Legislativa o jurista alemão Rudolf Stamler[1] ensinava que “é a arte de dar às normas jurídicas expressão exata; de vestir com palavras mais precisas os pensamentos que encerra a matéria de um Direito Positivo; a arte que todo legislador deve dominar, pois, o Direito que surge tem de achar suas expressões em normas jurídicas”.
2. Divisão da Técnica Legislativa:
a)Processo Legislativo;
b)Apresentação Formal do Ato Legislativo e
c)Apresentação Material do Ato Legislativo
3. Processo Legislativo
A parte administrativa da elaboração do ato legislativo diz respeito ao Processo Legislativo, sendo que, no sistema legal brasileiro, encontra-se disciplinado na Constituição Federal, nos artigos 59/69.
3.1. Espécies de Processo Legislativo:
Existem três formas diferentes para a elaboração de atos legislativos:
a)Ordinário ou comum: destinado à elaboração de leis ordinárias.
b)Sumário: destinado à elaboração de leis ordinárias em regime de urgência.
c)Especial: destinado à elaboração de outras normas, tais como Emendas à Constituição, Leis Complementares, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos, Resoluções e Leis Financeiras.
3.2. FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO:
Primeira Fase - INICIATIVA
Segundo a Simone de Sá Portella[2] a fase da iniciativa “Consiste no ato que inova o direto, que é uma declaração de vontade formulada por escrito e articulada. Este ato manifesta-se pelo depósito do instrumento em mãos da autoridade competente”.
Em outras palavras, corresponde a fase de apresentação do projeto de lei. Contudo, deve-se observar quem tem legitimidade para apresentar o projeto.
No tocante a legitimidade para iniciar (apresentação) um projeto de lei, são pessoas legitimadas para proporem projeto de lei:
1)Presidente da República (vide §1º, art.69, CF/88);
2)Qualquer Deputado ou Senador;
3)Comissão da Câmara dos Deputados, do SF ou do CN;
4)STF, Tribunais Superiores e TCU;
5)Procurador Geral da República;
6)A População (art. 60, §2º, CF/88).
Em nosso sistema legal, temos no art. 61, da Constituição Federal de 1988, que a iniciativa das leis complementares e ordinárias, senão vejamos:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.”
A Iniciativa, dependendo da matéria a que se refira, pode ser:
1)Concorrente, geral ou comum: art. 61, caput. Pertence, simultaneamente, a vários órgãos e pessoas do Poder Legislativo, ao Presidente da República, ao STF, aos Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da República e aos cidadãos. Os Tribunais e o PGR têm competência para propor assuntos de seus interesses.
2)Reservada, exclusiva ou privativa: Quando a Constituição designa uma ou mais pessoas capacitadas para a provocação do processo legislativo. As hipóteses constitucionais são: a) art. 61, § 1º; b) art. 93; c) art. 96, II.
3)Popular: A iniciativa popular é um dos instrumentos democráticos previstos na CF/88, onde a população pode propor projetos de leis ordinárias e complementares, de acordo com o § 2º do art. 61. Vide arts. 14, III e 29, XIII.
4)Conjunta: É aquela atribuída simultaneamente a várias pessoas, devendo ser exercida com a anuência dos envolvidos. A determinação dos subsídios dos Ministros do STF depende de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal e STF (art. 48, XV).
5)Vinculada: pertence a uma ou mais pessoas indicadas pela CF, contudo o titular não pode avaliar o momento de oferecer o projeto, ao contrário, deverá fazê-lo em determinado prazo ou oportunidade, conforme os arts. 165, 84, XXIII CF c/c 35, §2º, III ADCT. (Prazo certo para propor)Vide art. 8º, § 2º do ADCT.
6)Atribuída: Quando a CF atribui iniciativa exclusivamente aos componentes do Poder Legislativo, sendo que, estes poderão exercê-la concorrentemente. É a possibilidade prevista nos arts. 52, XII e 51, IV.
Segunda Fase - DISCUSSÃO E EMENDAS AO PROJETO DE LEI:
As discussões ocorrem, a rigor, em duas sedes:
1º. Casa Iniciadora: onde o projeto, primeiro, as Comissões Permanentes, para aprovação e, depois é enviado à discussão e votação no plenário.
Nesta casa poderá, o projeto, ser discutido e votado nas comissões permanentes, sem, necessariamente, ser levado a plenário, desde que respeitado o regimento interno e não havendo recurso de um décimo dos membros da Casa (art. 58, §2º, I, CF).
De acordo com Celso Ribeiro Bastos, “as casas examinam o projeto no seu aspecto material e formal. Aspecto material - conteúdo, interesse público. Aspecto formal - observância da forma prevista na Constituição. Passado pelas comissões, o projeto de lei é discutido e votado em plenário, sendo aprovado se obtiver maioria dos votos, estando presente a maioria dos membros da Casa”.
2º. Casa Revisora – art. 65 da CF.
São atribuições da Casa Revisora, conforme Celso Ribeiro Bastos:
a)Aprovar o projeto. Neste caso, será enviado para sanção e promulgação do Presidente da República.
b)Emendar o projeto. Neste caso, deverá devolvê-lo à Câmara Iniciadora para que se aprecie a emenda.
Primeira Fase - INICIATIVA
Segundo a Simone de Sá Portella[2] a fase da iniciativa “Consiste no ato que inova o direto, que é uma declaração de vontade formulada por escrito e articulada. Este ato manifesta-se pelo depósito do instrumento em mãos da autoridade competente”.
Em outras palavras, corresponde a fase de apresentação do projeto de lei. Contudo, deve-se observar quem tem legitimidade para apresentar o projeto.
No tocante a legitimidade para iniciar (apresentação) um projeto de lei, são pessoas legitimadas para proporem projeto de lei:
1)Presidente da República (vide §1º, art.69, CF/88);
2)Qualquer Deputado ou Senador;
3)Comissão da Câmara dos Deputados, do SF ou do CN;
4)STF, Tribunais Superiores e TCU;
5)Procurador Geral da República;
6)A População (art. 60, §2º, CF/88).
Em nosso sistema legal, temos no art. 61, da Constituição Federal de 1988, que a iniciativa das leis complementares e ordinárias, senão vejamos:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.”
A Iniciativa, dependendo da matéria a que se refira, pode ser:
1)Concorrente, geral ou comum: art. 61, caput. Pertence, simultaneamente, a vários órgãos e pessoas do Poder Legislativo, ao Presidente da República, ao STF, aos Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da República e aos cidadãos. Os Tribunais e o PGR têm competência para propor assuntos de seus interesses.
2)Reservada, exclusiva ou privativa: Quando a Constituição designa uma ou mais pessoas capacitadas para a provocação do processo legislativo. As hipóteses constitucionais são: a) art. 61, § 1º; b) art. 93; c) art. 96, II.
3)Popular: A iniciativa popular é um dos instrumentos democráticos previstos na CF/88, onde a população pode propor projetos de leis ordinárias e complementares, de acordo com o § 2º do art. 61. Vide arts. 14, III e 29, XIII.
4)Conjunta: É aquela atribuída simultaneamente a várias pessoas, devendo ser exercida com a anuência dos envolvidos. A determinação dos subsídios dos Ministros do STF depende de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, Câmara dos Deputados, Senado Federal e STF (art. 48, XV).
5)Vinculada: pertence a uma ou mais pessoas indicadas pela CF, contudo o titular não pode avaliar o momento de oferecer o projeto, ao contrário, deverá fazê-lo em determinado prazo ou oportunidade, conforme os arts. 165, 84, XXIII CF c/c 35, §2º, III ADCT. (Prazo certo para propor)Vide art. 8º, § 2º do ADCT.
6)Atribuída: Quando a CF atribui iniciativa exclusivamente aos componentes do Poder Legislativo, sendo que, estes poderão exercê-la concorrentemente. É a possibilidade prevista nos arts. 52, XII e 51, IV.
Segunda Fase - DISCUSSÃO E EMENDAS AO PROJETO DE LEI:
As discussões ocorrem, a rigor, em duas sedes:
1º. Casa Iniciadora: onde o projeto, primeiro, as Comissões Permanentes, para aprovação e, depois é enviado à discussão e votação no plenário.
Nesta casa poderá, o projeto, ser discutido e votado nas comissões permanentes, sem, necessariamente, ser levado a plenário, desde que respeitado o regimento interno e não havendo recurso de um décimo dos membros da Casa (art. 58, §2º, I, CF).
De acordo com Celso Ribeiro Bastos, “as casas examinam o projeto no seu aspecto material e formal. Aspecto material - conteúdo, interesse público. Aspecto formal - observância da forma prevista na Constituição. Passado pelas comissões, o projeto de lei é discutido e votado em plenário, sendo aprovado se obtiver maioria dos votos, estando presente a maioria dos membros da Casa”.
2º. Casa Revisora – art. 65 da CF.
São atribuições da Casa Revisora, conforme Celso Ribeiro Bastos:
a)Aprovar o projeto. Neste caso, será enviado para sanção e promulgação do Presidente da República.
b)Emendar o projeto. Neste caso, deverá devolvê-lo à Câmara Iniciadora para que se aprecie a emenda.
c)Rejeitar o projeto. Será arquivado.
No tocante ao momento da aprovação de um projeto de lei, este se dá pela conjugação da vontade das duas Casas Legislativas, no sistema bicameral.
EMENDAS AO PROJETO DE LEI
1)Modificativas: são aquelas que modificam sem retirar ou acrescer conteúdo, ou seja, não há alteração substancial;
2)Supressivas: são aquelas que suprimem (excluem) alguma parte ou disposição do texto;
3)Aditivas: são aquelas que acrescem ao texto original, ou seja, são emendas ampliativas;
4)Substitutivas: são aquelas apresentadas em substituição de outra preposição.
Receberão a expressão “substitutivo” quando alterarem substancial ou formalmente o seu conjunto, sendo que a alteração formal pretende, exclusivamente, o aperfeiçoamento do legislativo;
5)Emendas de redação: são aquelas apresentadas para sanar vícios de linguagem, incorreções de técnica legislativas ou lapsas manifesto.
EMENDAS À CONSTITUIÇÃO – art. 60, CF:
1)Limitações materiais ou substanciais: arts. 60, §4º, I ao IV;
2)Limitações formais: 60, I a III e §§ 2º, 3º e 5º;
3)Limitações circunstanciais ou temporais: 60, §1º
HIERARQUIA DAS LEIS
Primeiro quadro:
1º)Constituição federal
2º)Emendas à constituição
3º)Leis complementares – arts. 59, II e 69:
4º)Leis ordinárias
5º)Medidas provisórias – art. 62
6º)Leis delegadas
7º)Decretos legislativos
8º)Resoluções
9º)Tratados internacionais
Segundo quadro:
1º)Leis federais; 2º)Leis estaduais e 3º)Leis municipais.
Entre a CF, as CE’s, Lei Orgânica do DF e L.O. dos Municípios há a seguinte hierarquia:
1º)CF; 2º)CE / LO-DF; 3º)LO Municípios
Terceira Fase - DELIBERAÇÃO E VOTAÇÃO:
Uma conseqüência do sistema bicameral, a iniciativa, trata-se de um ato jurídico realizado na Casa Iniciadora (em regra, a Câmara dos Deputados, salvo quando o projeto for iniciado por um Senador ou por comissão do Senado), que, após a sua discussão, leva a efeito da DELIBERAÇÃO, a qual, respeitada a maioria exigível para aquela espécie normativa, pode aprovar ou rejeitar o projeto.
Caso o projeto de lei seja aprovado, deverá ser encaminhado para à Casa Revisora (em regra o Senado Federal), onde, após nova discussão, é submetido à VOTAÇÃO, ensejo em que, pode ser definitivamente aprovado, rejeitado (caso em que é imediatamente arquivado) ou emendado, situação que implica que seja o projeto novamente submetido à avaliação da Casa Iniciadora.
Quarta Fase - SANÇÃO OU VETO.
A Sanção (ou Veto) é um ato político de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) e consiste na sua adesão ou aquiescência ao projeto aprovado pelo Legislativo.
A Sanção (ou Veto) é uma prerrogativa assegurada a esses agentes políticos pelo ordenamento constitucional, a qual não comporta delegação. É por intermédio dela que o projeto se transforma em lei.
Quinta Fase - PROMULGAÇÃO
A promulgação é um ato de natureza política, cujo objetivo é atestar solenemente a existência da lei para a produção de seus efeitos. É um requisito indispensável à eficácia do ato normativo. Trata-se de uma operação integrativa da lei que atesta a sua executoriedade. Normalmente, a promulgação é ato de competência do Chefe do Poder Executivo.
Convém destacar que, no caso de sanção tácita ou de rejeição de veto pela Casa Legislativa, se a lei não é promulgada por ele dentro do prazo legal, cabe ao Presidente do Legislativo fazê-lo.
A promulgação pressupõe uma lei já existente, um trabalho legislativo cujo ciclo de formação já se completou na Casa Parlamentar. É incorreto falar em promulgação de projeto, pois a redação do § 7º do art. 66 da Constituição da República não dá margem a outra interpretação. O texto refere-se explicitamente à promulgação da lei, o que supõe a existência anterior da norma jurídica.
Além disso, é importante lembrar que, enquanto a sanção é uma faculdade inerente aos Chefes do Poder Executivo, que podem concordar ou não com o projeto aprovado pelo Legislativo, a promulgação reveste-se de caráter obrigatório. Essa obrigatoriedade pode ser explicada sem maiores dificuldades.
Na verdade a promulgação é mais um dever que uma faculdade, pois a autoridade competente para tanto não pode ignorar um processo perfeito e acabado que resultou na confecção da norma jurídica.
Sexta Fase - PUBLICAÇÃO
A publicação é um ato pelo qual se dá conhecimento do conteúdo da lei aos seus destinatários, tornando-a obrigatória.
Enquanto a lei não for publicada no diário oficial, ela não tem validade nem pode ser exigido seu cumprimento.
A partir da data em que a lei é publicada no órgão competente, ocorre o início de sua vigência, estando ela apta a produzir efeitos. Assim, uma vez divulgado o seu conteúdo na forma legal, ninguém poderá deixar de cumpri-la, alegando o seu desconhecimento.
A matéria relativa a publicação de lei enquadra-se no campo da legislação civil. O art. 1º da Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro diz que “Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada”.
[1] STAMMLER, Rudolf. Theorie der Rechtswissenschaft. Berlin. 1911.
[2] SIMONE DE SÁ PORTELLA, Simone de Sá. A iniciativa de lei no procedimento legislativo ordinário. Revista da Faculdade de Direito de Campos. nº VII, ano VII, dezembro de 2006.
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